Заседание Правительства

Вступительное слово Дмитрия Медведева

Доклад Антона Силуанова об итогах исполнения федерального бюджета в 2014 году

Комментарий заместителя председателя Счётной палаты Веры Чистовой

Стенограмма:

Д.Медведев: Добрый день, уважаемые коллеги! Прежде чем мы перейдём к обсуждению основных вопросов повестки заседания, хотел бы сообщить, что, как мы и договаривались, о чём я сообщал на отчёте Правительства в Государственной Думе, подготовлена новая редакция Основных направлений деятельности Правительства до 2018 года с учётом изменившейся обстановки, скажем так, реалий дня. Сегодня я её утвердил. 

Документ учитывает проблемы, с которыми столкнулась страна, вызовы, которые стоят перед государством и экономикой, и содержит системные меры по обеспечению сбалансированного и устойчивого роста экономики и социальной сферы. В основных направлениях учтены предложения, которые, естественно, были сформулированы Правительством, предложения депутатов Государственной Думы и целый ряд других предложений, которые были получены. 

Я также подписал поручение подготовить план по реализации Основных направлений деятельности Правительства. Просил бы всех, кто участвует в этой работе, сделать это оперативно.

Теперь к повестке дня. Сегодня мы рассмотрим итоги исполнения федерального бюджета в 2014 году. Об условиях, в которых мы работали в прошлом году, когда исполнялся бюджет, я не раз подробно говорил – и в рамках отчёта Правительства в Госдуме, и на коллегиях Минэкономразвития, Министерства финансов. Очевидно, что мы находились под влиянием двух так называемых внешних шоков: падения цен на нефть и беспрецедентных внешних санкций. Такого рода проблемы продолжаются.

В этой ситуации накопленные внутренние проблемы, ограничения экономического роста проявились ещё более зримо. В результате темпы экономического роста существенно замедлились.

Д.Медведев: «Что касается доходов, план в целом даже несколько перевыполнен – почти на 2%, доходы составили 14,5 трлн рублей, на 0,6% больше, чем в 2013 году». 

Конечно, для бюджетной системы прошедший год был достаточно сложным, тем не менее, если принять во внимание все эти факторы, в целом мы его прошли более-менее прилично – и в плане решения основных задач бюджетной политики, и по исполнению федерального бюджета, – прежде всего за счёт тех бюджетных механизмов и принципов, которые позволили сформировать значительные резервы: это суверенные фонды, антикризисный фонд и ряд других механизмов.

Эти средства сегодня мы используем для поддержки реальной экономики и банковской системы, для сохранения стабильной ситуации на рынке труда в рамках выполнения плана первоочередных мер, вкладываем деньги в крупные инфраструктурные проекты, в программы импортозамещения и, главное, обеспечиваем исполнение всех социальных обязательств, что, естественно, будем делать и впредь. Подробно доложит Министр финансов, я лишь назову в начале заседания несколько цифр.

Что касается доходов, план в целом даже несколько перевыполнен – почти на 2%, доходы составили 14,5 трлн рублей, на 0,6% больше, чем в 2013 году. В новых условиях наметились изменения в структуре доходной части бюджета, с учётом ситуации на рынке углеводородов прежде всего. Существенно выросли и превысили плановые показатели ненефтегазовые доходы, по итогам 2014 года они составили почти 10% валового внутреннего продукта.

Израсходовано по кассовому исполнению федерального бюджета около 14,8 трлн рублей, это немного меньше, чем планировалось. Дефицит остался на уровне 2013 года, приблизительно 0,5% ВВП. Больше всего средств было направлено на финансирование социальной политики, это приблизительно 23,3%, и на развитие экономики, приблизительно 20,7%. При этом произошёл даже рост целого ряда направлений.

Объём трансфертов региональным бюджетам в прошлом году превысил 1 трлн 600 млрд рублей, в том числе эти деньги были использованы для того, чтобы выровнять качество социальной и медицинской помощи, государственных и муниципальных услуг в различных регионах. За 2014 год разрыв в уровне фактической бюджетной обеспеченности между десятью наиболее обеспеченными и десятью наименее обеспеченными регионами значительно сократился – с 7 до 2,8 раза.

Д.Медведев: «Существенно выросли и превысили плановые показатели ненефтегазовые доходы, по итогам 2014 года они составили почти 10% валового внутреннего продукта».

Выросли, несмотря на падение мировых цен на нефть, средства суверенных фондов, это произошло в силу известных причин. В 2014 году объём средств резервного фонда увеличился более чем на 2 трлн рублей, Фонда национального благосостояния – на 1,5 трлн рублей. Всё это позволяет нам в целом сохранять устойчивость нашей финансовой системы и должным образом финансировать социальные обязательства.

Ещё один традиционный показатель – ритмичность кассового исполнения бюджета.

Хотя в целом расходы исполнены на достаточно высоком уровне – 98,5%, более трети средств было израсходовано в IV квартале. Ясно, что в прошлом году для этого были и объективные причины, то есть это не только нерасторопность главных распорядителей бюджетных средств. Тем не менее при исполнении бюджета текущего года настоятельно прошу обратить внимание на этот вопрос.

Сегодня мы также утвердим отчёты об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов – пенсионного, социального и обязательного медицинского страхования – за прошлый год. За счёт их средств были выполнены все социальные обязательства перед гражданами, обеспечен необходимый уровень социальной защиты, в том числе по оплате медицинской помощи, выплате пенсий, различных пособий, оплате больничных листов.

Доходы Пенсионного фонда в прошлом году составили почти 6,16 трлн рублей, а расходы – около 6,19 трлн рублей. Из средств фонда в полном объёмы были выплачены пенсии по государственному пенсионному обеспечению, а также различные доплаты к пенсиям, пособия и компенсации, включая и материнский капитал, который в прошлом году увеличился на 5% и составил почти 430 тыс. рублей. При этом за прошлый год трудовая пенсия по старости выросла: на начало 2015 года её размер в среднем составил более 11,5 тыс. рублей. Вырос средний размер социальной пенсии: теперь это 7,5 тыс. рублей. Достаточно значительные пенсии получают у нас участники Великой Отечественной войны, вдовы военнослужащих. Замечу, что в прошлом году все пенсии были проиндексированы. Мы намерены заниматься этим и впредь.

Д.Медведев: «Больше всего средств было направлено на финансирование социальной политики, это приблизительно 23,3%, и на развитие экономики, приблизительно 20,7%». 

Теперь несколько слов о Фонде социального страхования. Его доходы в 2014 году составили почти 570 млрд рублей, расходы – 546 млрд рублей. Основные расходы фонда – это выплаты по временной нетрудоспособности, а также выплаты женщинам при рождении ребёнка и в период ухода за ним. Часть средств использовалась для страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

Фонд обязательного медицинского страхования по доходам составил 1 трлн 250 млрд рублей. Расходы превысили доходы на 18 млрд рублей. Финансовые обязательства по оплате медицинской помощи в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования в субъектах Российской Федерации фонд выполнил в полном объёме.

Помимо этого из средств фонда продолжилось финансирование создания перинатальных центров в наших регионах. На эти цели было направлено более 47 млрд рублей. Средства были потрачены и на единовременные компенсации для медиков, которые переехали в сельскую местность в рабочие посёлки. Это приблизительно 30 тыс. 300 человек. Часть средств пошла на финансовое обеспечение организации системы обязательного медицинского страхования в Республике Крым и Севастополе.

Д.Медведев: «За 2014 год разрыв в уровне фактической бюджетной обеспеченности между десятью наиболее обеспеченными и десятью наименее обеспеченными регионами значительно сократился – с 7 до 2,8 раза».

Ещё один вопрос  – распределение субсидий, которые пойдут на реализацию Федеральной целевой программы развития образования, а именно тех направлений, которые определены национальной образовательной инициативой «Наша новая школа». В частности, речь идёт об организации стажировочных площадок. Их цель – повысить квалификацию педагогов и руководителей, обучить их современным моделям государственного общественного управления образованием, поддержать программы развития регионально-муниципальных систем дошкольного образования. Всего на эти цели из бюджета 21 региону будет выделено почти 500 млн рублей.

В повестке дня, как обычно, и другие вопросы, которые мы рассмотрим.

Пожалуйста, по исполнению федерального бюджета – Антон Германович Силуанов.

А.Силуанов: Уважаемый Дмитрий Анатольевич! Уважаемые коллеги!

Действительно, исполнение бюджета в прошлом году происходило в условиях существенного изменения внешних и внутренних факторов, и это, безусловно, повлияло на параметры доходов бюджета. Конечно, основное влияние изменившиеся условия оказывают в текущем году, тем не менее и в 2014 году, в конце прошлого года, мы это уже почувствовали. Действительно, основные показатели исполнения бюджета выполнены, и по доходам, Дмитрий Анатольевич, как Вы уже сказали, были перевыполнены параметры.

В первую очередь на поступление доходов повлияло изменение мировых цен на нефть: мы в прогнозе в бюджете ожидали среднюю цену на нефть 104 доллара за баррель – фактически она составила 97,6. И только за счёт этого мы недополучили доходов на сумму 355 млрд рублей. Также на снижение доходов повлияло снижение объёмов импорта примерно на 118 млрд рублей, снижение экспортных цен на газ и так далее.

Позитивно сказалось изменение курсового соотношения рубля к доллару. Мы прогнозировали 35,5 рублей за доллар при формировании доходной базы бюджета, а по факту это соотношение сложилось в сумме 38 рублей за доллар, и это дало дополнительных доходов на сумму 490 млрд рублей. В целом доходы были перевыполнены на 258 млрд рублей.

Расходы исполнялись в целом близко к плану, действительно, 98,5% составило исполнение от уточнённой росписи. Основной объём расходов пришёлся на IV квартал – 31,1%, а в декабре – 16% от годовой суммы. За счёт экономного расходования средств мы сформировали антикризисный фонд в прошлом году – 132,8 млрд рублей, и это позволило нам в текущем году профинансировать первоочередные меры по поддержке отраслей экономики и социальной сферы.

Дефицит бюджета составил 334 млрд рублей, или 0,5% ВВП, но если считать без операций по поддержке банков, которые мы провели в конце прошлого года, в декабре, на сумму 1 трлн рублей, то бюджет был бы исполнен с профицитом в размере 0,9% ВВП.

Хотелось бы затронуть вопрос о существенных остатках бюджетных средств, которые возникли на конец года. Это говорит о том, что нашим главным распорядителям бюджетных средств необходимо больше внимания уделять тому, как используются бюджетные ассигнования подведомственными учреждениями. Остатки на конец года составили 241 млрд рублей и увеличились за год на 74 млрд рублей. Наибольшие остатки и прирост – в Минобрнауки, Минздраве и ФМБА.

По субъектам Российской Федерации можно констатировать обратное явление. Остатки бюджетных средств сократились и составили 126 млрд рублей, снижение на 74 млрд рублей. Связано это было с тем, что мы перевели счета бюджетов субъектов Российской Федерации на обслуживание в Федеральное казначейство.

Несколько слов о резервном фонде и о Фонде национального благосостояния. Остатки резервного фонда на конец прошлого года – начало текущего года составили 5,3 трлн рублей. Значительная часть нефтегазовых доходов, которую мы имели в прошлом году, была направлена на замещение не поступивших источников финансирования дефицита бюджета. В этом году мы сформируем и увеличим резервный фонд за счёт нефтегазовых доходов прошлого на сумму 402 млрд рублей. Это мы сделаем до 1 октября 2015 года, как и следует в соответствии с законом.

Тем не менее общий объём средств резервного фонда в условиях нынешних курсовых соотношений рубля и доллара (поскольку резервный фонд хранится в иностранных активах) на 1 мая уже изменился – значительно уменьшился, составил 3 трлн 950 млрд рублей. В этом году мы предполагаем его использование в объёме примерно около 3 трлн рублей. Часть средств в размере 500 млрд рублей уже была задействована для финансирования расходов текущего года.

Фонд национального благосостояния на конец года составил 4,4 трлн рублей, был использован на депозиты во Внешэкономбанке. Были задействованы средства ФНБ и направлены в субординированный депозит ВТБ в сумме 100 млрд рублей. То есть в прошлом году началось задействование средств ФНБ на инфраструктурные проекты и поддержку банковской системы.

В прошлом году мы перевели часть средств ФНБ из субординированных депозитов в привилегированные акции банков и таким образом поддержали устойчивость системообразующих банков, таких как ВТБ, Россельхозбанк, Газпромбанк. Сумма составила 279 млрд рублей.

Также началось использование средств на инфраструктурные проекты, которые отбирались Российским фондом прямых инвестиций. Сумма – 5 млрд рублей. В текущем году использование средств ФНБ на инфраструктурное развитие продолжилось.

Госдолг. В прошлом году существенно увеличен объём госдолга, размер его составил 14,4% ВВП, увеличение составило 3 процентных пункта по сравнению с концом 2013 года. В основном увеличение связано с тем, что мы выпустили облигации федерального займа для капитализации банков на сумму 1 трлн рублей, а также с предоставлением государственных гарантий в валюте Российской Федерации.

Общий объём долга в рублях (и внешнего, и внутреннего) составил 10,2 трлн рублей.

Бюджеты субъектов Российской Федерации в прошлом году исполнялись лучше, чем в 2013 году. Объём доходов бюджетов регионов в прошлом году вырос на 7,1% и составил 8,743 трлн рублей. Расходы увеличились на 4,6% и составили 9,2 трлн рублей. Бюджеты регионов исполнены с дефицитом в сумме 469 млрд рублей против дефицита 641 за 2013 год. То есть исполнение было лучше, чем год назад.

Хотелось бы отметить, что в текущем году (за четыре месяца) бюджеты субъектов Российской Федерации в целом неплохо исполняются. Динамика роста доходов составила 11% – это по налоговым и неналоговым доходам, расходы приросли на 4%. При этом, если в прошлом году расходы на заработную плату выросли на 9,2%, а расходы на капитальные вложения снизились на 5,1%, то в текущем году, в условиях, когда мы приняли решение о предоставлении прав субъектам Российской Федерации самостоятельно принимать решение об индексации заработных плат бюджетников, расходы на заработную плату и на капитальные вложения выросли на один и тот же порядок – на 6%. То есть растут и капитальные вложения, и текущие расходы на заработную плату.

Долг субъектов Российской Федерации в прошлом году также нас беспокоит – он вырос на 20%. Основной объём в структуре долга – это долг за счёт предоставления бюджетных кредитов из федерального бюджета, вырос на 38%, коммерческая часть долга выросла на 28%. В связи с этим мы в этом году рефинансируем часть коммерческой задолженности, которая приходится к погашению в текущем году.

В заключение хотелось бы отметить, что в 2014 году мы ещё не почувствовали остро последствия тех кризисных явлений, которые возникли в конце прошлого года. Мы сумели подготовиться к исполнению бюджета в текущем году – создали антикризисный резерв. Мы помогли структурно банковской системе, что благоприятно повлияло на стабильность финансовой системы в целом – увеличили капитал. Оперативно отреагировали на складывающуюся ситуацию и создали необходимые резервы.

Обычно мы подводим рейтинг качества финансового менеджмента по итогам года. Хотелось бы отметить Федеральную таможенную службу, Миграционную службу, а также Министерство промышленности и торговли как те ведомства, которые обеспечивали наивысшие значения в части финансового планирования, исполнения бюджета, исполнения учёта и отчётности, контроля и аудита. Все эти показатели этих трёх ведомств были наивысшими среди проведённых рейтингов.

Также хотелось бы обратиться к коллегам из Россотрудничества и Росимущества, которые имеют наименьшие параметры в части качества финансового менеджмента и обратиться с предложением подтянуть их показатели в этом году.

И в заключение: мы проект отчёта направили Счётной палате для осуществления внешней проверки отчёта об исполнении бюджета за 2014 год. Будет подготовлено заключение Счётной палаты в срок до 1 июня. Просьба к коллегам очень внимательно отнестись к замечаниям Счётной палаты и учесть их, с тем чтобы при отчёте Правительства в Государственной Думе об исполнении бюджета за 2014 год у нас замечаний и расхождений со Счётной палатой не оставалось.

Спасибо.

Д.Медведев: Спасибо.

Пожалуйста, коллеги, какие будут комментарии к отчёту об исполнении бюджета за прошлый год? Тут всё прозвучало, но если есть что сказать – пожалуйста.

В.Чистова (заместитель председателя Счётной палаты Российской Федерации): Спасибо Антону Германовичу, что он так отнёсся к заключению Счётной палаты. Но хотела бы обратить внимание на два момента. Первый. Как следует из материалов (12 тыс. листов), так и из доклада Министра финансов, слово «государственная программа» ни разу не прозвучало. Таким образом, это подтверждает, что государственное программирование в бюджетировании осталось лишь формальной стороной вопроса.

Второе – вопросы нецелевого, неэффективного использования бюджетных средств и нарушение Бюджетного кодекса. В прошлом году на коллегии Счётной палаты мы обращали внимание на то, что необходимо увязывать эти позиции с соответствующими отчётными показателями. Представители Минфина, присутствовавшие на коллегии, дали нам обязательство посмотреть это и методологически вопрос отрегулировать. На сегодня мы видим старый формат отчёта, и данные предложения не учтены.

И ещё один момент. В целях ненарушения Бюджетного кодекса в данном пакете документов должен присутствовать анализ государственных программ. Мы на заседании Правительства этот вопрос рассматривали, но эти материалы требуют очень серьёзного уточнения в связи с тем, что даже кассовое исполнение, которое 25 апреля рассматривалось, сегодня расходится с теми показателями, которые есть в отчёте. Поэтому, Дмитрий Анатольевич, я бы попросила Вас по этим двум вопросам дать соответствующее поручение членам Правительства. Спасибо.

Д.Медведев: Спасибо большое. Хорошо, давайте так и поступим. Есть комментарии? Пожалуйста (обращаясь к А.Силуанову).

А.Силуанов: Спасибо. Я просто по госпрограммам хотел сказать, что у нас по этому вопросу – по отчёту об исполнении госпрограмм – специальный доклад  Министерство экономического развития делает. В отчёте об исполнении бюджета госпрограммам уделено особое место и внимание. Что касается других замечаний Веры Ергешевны (В.Чистовой), то мы их реализуем в ходе подготовки окончательной версии отчёта. Спасибо.

Д.Медведев: Спасибо. Про госпрограммы тогда я тоже добавлю. Конечно, нужно держать курс на то, чтобы государственные программы были нашим основным инструментом работы, но в условиях, когда мы вынуждены заниматься постоянными сокращениями, это сделать довольно сложно. Это, конечно, тоже нужно учитывать на будущее, если ситуация исправится, но при понимании того, что всё равно базовая установка, чтобы работать через государственные программы, должна остаться. А так давайте все пожелания учтём и примем необходимые протокольные решения.