Заседание Правительства

Вступительное слово Дмитрия Медведева

Доклад Максима Орешкина о сценарных условиях и основных параметрах прогноза социально-экономического развития

Доклад Антона Силуанова об основных параметрах федерального бюджета

Из стенограммы:

Д.Медведев: Прежде чем мы обсудим повестку дня, хочу несколько слов сказать по одной теме.

Вчера Европейский союз принял решение о продлении антироссийских санкций. К сожалению, наши европейские партнёры продолжают эту неконструктивную линию в отношении нашего государства. В очередной раз политика берёт верх над экономикой и по большому счёту над здравым смыслом.

В этой ситуации мы, естественно, будем реагировать адекватно. Поэтому (вчера мы обсудили этот вопрос с Президентом) Правительство внесёт предложение Президенту о том, чтобы продлить действие ответных мер ещё на один год – до 31 декабря 2018 года.

Наша позиция известна, она остаётся прежней: режим взаимных экономических ограничений не имеет перспектив, но мы вынуждены пойти на этот шаг – и для того, чтобы защитить свои национальные интересы, и для того, чтобы поддержать очень важный сектор нашей экономики, поскольку, вводя ответные меры, мы поддерживаем российский аграрный сектор. Аграрии неоднократно просили нас о продлении таких мер и о том, чтобы обозначить перспективу того, как они будут действовать в ближайшее время. Мы делаем это, и я уверен, что они смогут воспользоваться этими благоприятными возможностями в полном объёме.

Теперь по основной проблематике сегодняшнего заседания Правительства.

Главный блок вопросов связан с определением сценарных условий и основных параметров прогноза развития нашей экономики и с формированием федерального бюджета на 2018-й и следующие два года.

Предложения Министерства экономического развития и Министерства финансов мы обсуждали в понедельник с коллегами по Правительству и вчера на заседании Правительственной комиссии по бюджетным проектировкам.

Кроме того, нам нужно будет определиться по объёмам финансирования государственных программ и по предельным уровням тарифов на услуги инфраструктурных монополий.

Что касается прогноза, в апреле на заседании Правительства мы одобрили основные подходы к прогнозу, приняли за основу базовый вариант. Напомню, что Минэкономразвития предложило три сценария: консервативный, базовый и целевой.

Сегодня об этом подробнее доложит Министр экономического развития. Но отмечу несколько моментов.

Прогноз, безусловно, базируется на реалистичных оценках в отношении темпов развития мировой экономики, нашей демографической ситуации и общего положения дел на сырьевых рынках. В частности, на предпосылке о постепенном замедлении мирового экономического роста, на анализе состояния цен на рынке углеводородов и, конечно, на демографических процессах, которые происходят в нашей стране, включая ухудшение возрастной структуры населения, что ведёт к росту демографической нагрузки.

Мы предполагаем, что российская экономика в ближайшие годы по-прежнему будет испытывать влияние целого ряда негативных факторов. Один из этих факторов я только что обозначил – сохранение антироссийских санкций, а также ограничений для наших компаний по доступу на рынки капитала и рынки технологий. Всё это, скажем прямо, не самые лёгкие обстоятельства, и мы их должны учитывать, выстраивая работу Правительства в среднесрочной перспективе.

Конечно, существуют и более оптимистические расчёты. Но нам нужен прогноз, который был бы максимально реалистичным, рабочим и создавал бы необходимый запас прочности, с тем чтобы даже в нынешних сложных условиях поддержать развитие экономики и, конечно, обеспечить устойчивое повышение уровня жизни наших граждан.

Рассчитываем, что положительные тенденции, которые мы видим в экономике в последний период (конец прошлого года и текущий год), станут более устойчивыми. По итогам этого года ожидается рост ВВП, по расчётам Минэкономразвития, в районе 2%. Есть чуть более осторожные прогнозы. Тем не менее очевидно, что рост будет.

Также будет постепенно восстанавливаться инвестиционный и потребительский спрос. Должны расти реальные доходы. Инфляция должна оставаться в рамках целевого показателя – не более 4%. Напомню, что такое же ограничение (не выше четырёхпроцентного роста в течение года) мы установили для большинства тарифов на услуги инфраструктурных компаний, что должно помочь сдерживать цены на жилищно-коммунальные услуги, на транспорт. Там есть и нюансы по конкретным секторам, по отдельным позициям, и мы их также отдельно обсудим.

На основе этих прогнозов Минфин подготовил базовые параметры федерального бюджета, которые мы вчера обсуждали на заседании комиссии. Эти предложения сегодня будут доложены ещё раз. Решения, которые мы примем, станут основой для разработки проекта федерального бюджета. Как и в прошлом году, я планирую провести серию отдельных совещаний, чтобы внимательно проанализировать основные направления бюджетных расходов. Осенью, после рассмотрения на заседании Правительства, проект бюджета будет представлен в Госдуму.

Цифры доложит Министр финансов. Я обозначу две основные цифры. Доходы запланированы на уровне 14,7 трлн рублей, расходы – 16,2 трлн рублей. Соответственно, дефицит – порядка 1,5 трлн рублей. Я напомню, что по итогам прошлого года бюджет сложился с дефицитом 3 трлн рублей практически, так что здесь более приемлемый показатель по этим позициям, хотя Минфин должен продолжить работу по снижению бюджетного дефицита.

При формировании бюджета исходим из того, что при любой ситуации на нефтяном рынке, при любых иных внешних вводных событиях необходимо сохранять устойчивость и сбалансированность бюджетной системы. Мы откорректировали общую конструкцию бюджетного правила, установлена так называемая цена отсечения на нефть марки «Юралс» на уровне 40 долларов за баррель, ежегодно предполагается её индексация. Недавно на заседании Правительства мы одобрили соответствующий законопроект, и с ним сейчас работают коллеги в Государственной Думе.

Очевидно, что сбалансированный бюджет – это, во-первых, бюджет, который при любой внешнеэкономической конъюнктуре позволяет выполнять обязательства перед людьми: вовремя выплачивать зарплату, пенсии, пособия, стипендии и в соответствии с законодательством их индексировать. Во-вторых, это бюджет, в котором есть деньги для финансирования важнейших проектов в сфере транспорта, энергетики, программ по развитию образования, здравоохранения, по жилищному строительству. Проще говоря, для строительства дорог, новых школ, больниц, детских садов, имея в виду ясельные группы, для расселения аварийного жилья. Сейчас мы занимаемся этими вопросами в рамках приоритетов.

Нужно также адресно поддержать ключевые секторы промышленности и сельского хозяйства, предприятия, которые готовы выпускать современную, высокотехнологичную продукцию, выходить с ней на внешние рынки. И конечно, в тех случаях, когда это необходимо – а таких случаев достаточно, – нужно помогать региональным бюджетам, сделать максимум возможного, в том числе в налоговой и тарифной политике, чтобы поддержать инвестиционную и предпринимательскую активность в регионах, чтобы создавать в этих регионах дополнительные, новые точки роста и новые источники доходов.

И нужно предусмотреть дополнительные резервы, чтобы использовать их в случае необходимости.

Спланировать бюджет, чтобы решать все эти задачи, даже в более благоприятных условиях непросто, но я уверен, что мы найдём оптимальные решения. Мы с вами научились это делать за последние несколько лет. Необходимо ещё раз внимательно посмотреть, как используются уже выделенные деньги, какую отдачу мы получаем от государственных активов.

Очевидно, что резервы для оптимизации расходов есть практически по каждому направлению. Я просил бы это учесть, особенно при подготовке обращений в Правительство по дополнительному финансированию.

Ещё один блок вопросов касается основных характеристик бюджетов государственных внебюджетных фондов – Пенсионного фонда, Фонда социального страхования и Фонда обязательного медицинского страхования. За счёт этих бюджетов мы продолжим выполнять наши социальные обязательства, включая, естественно, выплату пенсий, различных пособий, оплату больничных листов, оказание людям бесплатной медицинской помощи.

Бюджет Пенсионного фонда определён с учётом того, что все пенсии, за исключением пенсий работающих пенсионеров, будут проиндексированы на размер инфляции. Соответственно, такие расходы закладываются. В бюджете Пенсионного фонда заложены деньги и на выплату материнского капитала. В следующие два года его размер не изменяется. С 1 января 2020 года он должен быть проиндексирован.

Деньги Фонда социального страхования пойдут в первую очередь на страхование на случай временной нетрудоспособности, от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и на выплату так называемых декретных.

Что касается Федерального фонда обязательного медицинского страхования, бóльшая часть его расходов – это субвенции бюджетам территориальных органов ОМС. Средства направляются на финансирование оказания медицинской помощи, включая высокотехнологичную помощь, в регионах, а также на повышение средней заработной платы медицинским работникам. Кроме того, из бюджета фонда, как и прежде, направляются трансферты на оплату родовых сертификатов.

Таковы основные позиции по главной теме заседания Правительства. У нас есть и целый ряд других вопросов, которые мы рассмотрим.

Начнём со сценарных условий. Пожалуйста, Максим Станиславович Орешкин.

М.Орешкин: Сценарные условия мы представляли в Правительство в апреле, рассматривали их на Правительстве. Последние данные, которые сейчас есть, тенденции, которые мы закладывали в апрельский прогноз, в целом подтверждаются.

Если сравнивать прогноз с тем документом, на котором основывался бюджет на 2017–2019 годы, то здесь стоит отметить, что практически все показатели выглядят лучше – и показатели номинального ВВП, и показатели заработных плат, что в целом демонстрирует те положительные тенденции, которые складываются в экономике.

Начну с внешних условий. Про санкции сегодня уже было сказано. Мы изначально закладывали в прогноз предпосылку о сохранении санкционного режима на протяжении всего срока действия прогноза. Эта предпосылка у нас сохраняется.

По ценам на нефть. Если посмотреть на текущую динамику, сейчас цены на нефть марки «Юралс» составляют порядка 45 долларов за баррель, что выше, чем заложенные в бюджет параметры. Мы заложили на 2017 год уровень 40 долларов за баррель с последующей индексацией на 2% в год в соответствии с утверждёнными Правительством бюджетными правилами.

Сейчас на сырьевом рынке наблюдается высокая волатильность, есть три страны, которые активно наращивают добычу, это Ливия, Нигерия и США. Этот дополнительный объём нефти, поступающий на рынок, конечно, представляет очень серьёзные риски. Поэтому предпосылка о сохранении на трёхлетке уровня 40 долларов за баррель в реальном выражении выглядит более чем обоснованной.

Ожидаемая динамика ВВП совпадает с апрельской оценкой. Мы ожидали уровень 2%. Последняя статистика говорит о том, что динамика в целом подтверждает эти оценки. В мае у нас рост ускорился до 3,1%. Если говорить в целом о трёхлетке, мы здесь сохраняем в базовом сценарии консервативную оценку роста около 1,5% в год.

Если посмотреть на динамику промышленности, то опять же последние цифры здесь носят положительный характер. Рост промышленности в мае составил 5,6% к уровню прошлого года, ожидаем от промышленности на протяжении всей трёхлетки уверенной положительной динамики.

Дмитрий Анатольевич, Вы также отметили, что начинается постепенное восстановление потребительского спроса. Это очень важно, и мы видим, что постепенный рост здесь практически по всем основным направлениям отмечается. Мы видим также, что одновременно у нас идёт рост объёмов внутреннего производства и импорта потребительских товаров, что косвенно подтверждает эту динамику.

Недавно у нас поступили последние данные по продаже автомобилей. В мае продажи выросли почти на 15% к уровню прошлого года. Это очень хороший показатель, и, что очень важно, это именно средний класс, не люксовые автомобили, как это было нередко в прошлые периоды.

Понятно, что главная база экономического роста – это инвестиционная активность. Здесь тоже есть положительная динамика. Данные за I квартал говорят о росте на 2,3% к уровню прошлого года. Сохранение этой положительной динамики, возможно, в дальнейшем заставит нас пересмотреть показатели по росту инвестиций в сторону повышения  позже, в этом году.

Правительство активно работает над тем, чтобы инвестиционная активность и в дальнейшем ускорялась. Отмечу только две новые программы, которые сейчас разрабатываются: это программы по проектному финансированию и инвестиций в инфраструктуру, которые должны в ближайшие годы стать базой активного роста инвестиционной активности в экономике.

Очень важно, что безработица в настоящее время опустилась на минимальные значения, это уровень 2014 года. Рынок труда на протяжении всего прогнозного периода, по нашим оценкам, останется стабильным всю трёхлетку, и спрос на рабочую силу в экономике будет расти, что в том числе будет способствовать росту реальных доходов населения, реальных зарплат. Действительно, последние цифры говорят о том, что текущие темпы прироста реальных заработных плат составляют около 3%.

Понятно, что в целом уровень доходов ещё находится ниже уровня 2014 года, поэтому здесь восстановление будет идти плавно. Важная задача для Правительства – обеспечить рост доходов и их восстановление в прогнозном периоде.

Инфляция в этом году ожидается на уровне 3,8%. Последние недели не очень оптимистичны с точки зрения инфляционной динамики. Сильно выросли цены на овощи в российской экономике, но это во многом связано с холодной весной и холодным летом, теми климатическими факторами, которые оказали здесь влияние, и мы ожидаем, что уже в июле-августе цены на овощную продукцию пойдут вниз вслед за приходом нового урожая на рынок.

Что касается предстоящей трёхлетки, то здесь у нас нет никаких оснований не доверять Банку России, который проводит политику инфляционного тартегирования. Цель по инфляции – 4%, и именно этот показатель мы закладываем в прогноз.

Коротко о курсах валют. Когда в апреле мы делали прогноз, мы закладывали, что при стоимости нефти 40 долларов у нас курс будет к концу года 68 рублей за доллар и 72 рубля за евро. С учётом того, что цены на нефть сейчас находятся выше уровня, заложенного в прогноз, и с учётом того, что доллар очень сильно ослаб к ведущим мировым валютам за последние несколько месяцев (если в прогнозе у нас евро-доллар был заложен на отметке 1,06, то сейчас этот уровень – 1,14). Котировки, которые мы видим на валютном рынке сейчас, 60 рублей за доллар и 68 рублей за евро, в целом соответствуют тому прогнозу, который мы делали в начале года, и мы не ожидаем здесь каких-то серьёзных колебаний в ближайшее время, в целом курс будет оставаться более или менее стабильным.

Конечно же, сохранение высоких цен на нефть, которые сейчас мы наблюдаем на рынке (выше, чем то, что есть в прогнозе), может стать причиной пересмотра прогноза в августе, но опять же этот пересмотр не будет носить какого-то кардинального характера, и в целом положительные тенденции, которые сейчас есть в экономике, будут сохраняться и ещё раз подтверждают те тренды, которые мы закладывали в апреле.

Что касается тарифов. Главный ориентир индексации тарифов на ближайший год – это именно 4%, целевой уровень инфляции, и именно на этой отметке установлен предельный рост платежа для населения по жилищно-коммунальным услугам.

Есть ряд показателей, которые отличаются от четырёхпроцентной отметки. Мы предполагаем чуть более спокойную индексацию цен на газ, что тоже очень важно для сферы жилищно-коммунального хозяйства и будет позволять достигать именно целевого показателя в 4% роста для населения, здесь темпы постепенно замедляются и к 2020 году составят 3%.

В электроэнергетике будем постепенно идти по пути дальнейшего снижения перекрёстного субсидирования, особенно в части тарифов на транспортировку электроэнергии. Здесь индексация транспортировки для промышленных предприятий будет меньше, чем индексация тарифов для населения.

В завершение ещё раз подчеркну, что те условия и тот прогноз, которые мы делали в начале года, подтверждаются, в отдельных случаях показатели даже выше, чем мы закладывали, например по инвестициям. Но задача Правительства на ближайшие годы – это достижение тех показателей, которые мы закладываем в целевой сценарий, темпы роста которых предполагаются в целевом сценарии: ускорение свыше 3% к 2020 году. Многие программы, которые сейчас либо принимаются, либо уже выполняются Правительством, направлены именно на эту цель.

Важно понимать, что при этом даже выполнение консервативного сценария прогноза позволит в полном объёме обеспечить исполнение социальных обязательств и в целом экономике развиваться.

Д.Медведев: Антон Германович (обращаясь к А.Силуанову), пожалуйста, по основным характеристикам бюджета.

А.Силуанов: При формировании бюджетной политики на предстоящую трёхлетку мы исходили из задачи продолжения мер по обеспечению макроэкономической стабильности, содействию росту экономики. Для этого необходимо обеспечивать снижение инфляции в тех параметрах, которые предусмотрены в прогнозе, обеспечивать предсказуемость курсовой политики, снижение ставок, рост реальных доходов населения. Именно эти цели и учитывают те проектировки, которые мы сегодня рассматриваем.

Основные характеристики бюджета подготовлены с учётом действующего бюджета на 2017–2019 годы, с учётом уточнений доходной части бюджета и уточнений по отдельным позициям расходов.

По доходам. Мы увеличили, исходя из параметров прогноза, доходную часть бюджета на 630 млрд рублей. Здесь мы видим прирост по нефтегазовым и ненефтегазовым доходам. Важно, что доля доходов, не связанных с нефтью и газом, увеличивается из года в год. Если в текущем году мы ожидаем долю ненефтегазовых доходов в размере 60% всех доходов, то в следующем году этот показатель составит 63%.

По расходам. Мы также брали за базу те параметры бюджета, которые учтены в действующей трёхлетке, поскольку там определены основные приоритеты. Мы предлагаем увеличивать объём расходов исходя из прогноза прироста ненефтегазовых доходов, то есть базовый принцип, исходя из которого мы увеличиваем расходы только на величину доходов, не связанных с нефтью и газом, сохраняется.

Бюджетные характеристики подготовлены с учётом принятых Правительством бюджетных правил, которые предусматривают вступление этого принципа в полном объёме начиная с 2019 года, а в 2018 году предусматривается переходный период, исходя из которого бюджет сформируется с небольшим дефицитом по первичному балансу бюджета. То есть в расчёт принимаются расходы без учёта выплат по обслуживанию государственного долга.

В этих условиях дефицит бюджета составит в 2018 году 1,6% ВВП, а ненефтегазовый дефицит – 7,2% ВВП. Это самый низкий дефицит за последние годы. В дальнейшем предусматривается постепенное сокращение дефицита бюджета – до 0,9% в 2019 году, до 0,8% в 2020 году.

В этих условиях мы снижаем траты наших резервных фондов. В следующем году они будут в два раза меньше, чем в текущем году. Начиная с 2019 года мы полностью отказываемся от использования средств резервных фондов и финансируем дефицит бюджета исключительно за счёт внутренних источников заимствований и небольших внешних источников.

Безусловно, с учётом уточнения макроэкономического прогноза мы будем уточнять в ходе работы над бюджетом 2018–2020 годов основные параметры доходов и расходов. Весь прирост ненефтегазовых доходов мы считаем возможным направлять на увеличение расходов, в том числе на те приоритеты, которые, Дмитрий Анатольевич, Вы обозначили.

Доходы посчитаны исходя из действующего законодательства, с учётом индексации акцизов и других налоговых новаций, которые учтены в принятом бюджете 2017–2019 годов. Также с учётом принятого законодательства рассчитаны размеры дивидендов госкомпаний, которые являются одним из крупных источников доходной базы бюджетов.

Что касается расходов. Мы уточнили бюджет 2018–2019 годов на сумму индексации наших публичных обязательств. Речь идёт об индексации пенсий на прогнозируемый уровень инфляции за период предыдущего года, то есть за 2017 год. Мы предусмотрели индексацию по оплате труда, пенсиям, публичным нормативным обязательствам и стипендиям на уровне 4% в следующем году, что соответствует уровню прогнозируемой инфляции на предстоящий год.

Учтены необходимые средства по приоритетным проектам, которые содержались в бюджете 2017–2019 годов. Также учтены дополнительные расходы, решение по которым принималось в текущем году в рамках уточнения бюджета 2017 года.

В соответствии с задачами, которые Вы, Дмитрий Анатольевич, поставили, по резервированию определённых средств для решения вопросов, которые будут рассмотрены в Правительстве с учётом приведённых разногласий по отдельным направлениям и отраслям, мы предлагаем образовать резерв за счёт недоведения 2% расходов по статьям, не имеющим публичного нормативного характера. Мы предлагаем сократить на 2% расходы, за исключением оплаты труда и денежного довольствия, публичных нормативных обязательств, реализации международных договоров, межбюджетных трансфертов государственным внебюджетным фондам, содержания судебной системы, обслуживания долга и отдельных частей по закрытым статьям.

Таким образом, будет сформирован резерв в размере 77 млрд рублей, который предлагается направить в резервный фонд Правительства с последующим распределением исходя из решений, которые будут приниматься в ходе рассмотрения ключевых направлений расходования бюджетных средств.

Средства фондов и финансирование дефицита бюджета. Основным источником финансирования дефицита бюджета станет привлечение средств на внутреннем финансовом рынке. Мы предусматриваем привлечение в чистом виде чуть более 1 трлн рублей на протяжении трёхлетнего периода. Основным источником будут облигации федерального займа, которые мы планируем выпускать в сумме (в валовом выражении) более 1,5 трлн рублей.

Предусмотрено и привлечение средств внешних инвесторов при выходе на внешние рынки в объёме 3 млрд долларов США.

Одной из задач является сохранение резервов. В следующем году мы в большей части будем использовать те ресурсы, которые сформируем в ходе текущего исполнения бюджета в виде тех нефтегазовых доходов, которые поступят сверх 40 долларов за баррель. Эта сумма составляет 623 млрд рублей по курсу текущего года, и эти средства будут задействованы в качестве источника финансирования дефицита бюджета 2018 года.

Мы предусматриваем использовать средства Фонда национального благосостояния в меньших объёмах, чем это было предусмотрено в трёхлетке. Общая сумма задействования этих средств планируется в размере 171 млрд рублей. Напомню, что в бюджете 2017–2019 годов эта сумма планировалась в размере 1,155 трлн рублей.

После рассмотрения сегодня на Правительстве основных характеристик мы доведём до ответственных исполнителей госпрограмм и главных распорядителей проектировок  предельные лимиты и предельные объёмы – до министерств и ведомств. Продолжим работу с нашими коллегами в рамках тех процедур, которые предусмотрены Правительством.

Просим одобрить и утвердить основные характеристики бюджета для дальнейшей работы над бюджетом.