Расширенная коллегия Министерства финансов
Вступительное слово Дмитрия Медведева
Заключительное слово Дмитрия Медведева
Стенограмма:
Д.Медведев: Уважаемые коллеги, добрый день! Мы собрались для того, чтобы подвести итоги работы Минфина за прошедший год. У министра хлеб отнимать не буду: естественно, Антон Германович (Силуанов) выступит с подробным докладом. Хочу лишь дать некоторые оценки и поделиться своим видением того, что сейчас происходит у нас в стране и в мире.
Во-первых, считаю, что Министерство финансов работало слаженно, высокопрофессионально, в необходимых случаях творчески и, самое главное, как команда единомышленников, что очень важно в деятельности любого министерства, тем более такого сложного, как Минфин. Здесь присутствуют специалисты, которые разбираются во всех тонкостях нашей финансовой политики, в ситуации на международных финансовых рынках. Вы знаете, что на прошлой неделе подведены итоги социально-экономического развития страны за первые два месяца. Хотел бы их прокомментировать, потому что они достаточно сложные.
В феврале текущего года положительный рост отечественной экономики, который наблюдался с 2009 года (с конца 2009 года, скажем так), серьёзно замедлился. Валовой внутренний продукт по отношению к февралю 2012 года вырос практически на 0,1% против роста на 1,5% в январе, а в январе-феврале рост ВВП составил приблизительно 0,9%, что существенно меньше, чем за аналогичный период прошлого года.
Основные причины понятны, тем не менее я ещё раз их назову: это снижение производства, которое продолжается второй месяц подряд; к сожалению, низкая динамика строительства, розничной торговли и объёма платных услуг, а также замедление как следствие всего этого общей инвестиционной деятельности.
Необходимо провести серьёзный анализ того тренда, который наметился. И, вполне вероятно, нам понадобится корректировка уже принятых решений. Почему? Я не открою Америки, если скажу, что наша экономика сегодня глубоко интегрирована в мировые экономические процессы. И, естественно, на неё существенно влияют трудности Европейского союза, рост продовольственных цен в мире и целый ряд других факторов. В 2011–2012 годах ключевыми проблемами стали высокие бюджетные дефициты развитых стран, неконтролируемый государственный долг, суверенный рынок деривативов и слабо контролируемые в ряде стран крупные банки. В результате прирост мирового ВВП замедлился до 3,1% после почти 4% в 2011 году. Я уже не говорю о том, что сама экономика стран Евросоюза фактически пребывает в рецессии, а прогноз на 2013 год, к сожалению, неблагоприятный – во всяком случае он или около нуля, или даже ниже.
Все эти проблемы поставили в повестку дня вопрос о формировании новой модели роста. Этот вопрос, конечно, стоит и перед нами. Его очень часто обсуждают на международных площадках, различных международных форумах типа «двадцатки» и так далее. Речь идёт о современных технологиях, которые в разы позволят снизить производственные издержки, о поиске новой социальной политики, существенных институциональных изменениях. Все эти глобальные вызовы стоят и перед нашей страной.
Основной и единственный путь развития – это путь модернизации нашей экономики, стимулирования экономики знаний, привлечения внутренних и, конечно, внешних инвестиций. Мы должны действительно провести изменения в нашем промышленном развитии, но не так, как мы это делали в 1930-е годы, а за счёт массового внедрения инноваций и повышения качества жизни наших граждан, создания максимально комфортных условий для предпринимательской деятельности и развития частной инициативы. В этих условиях верной остаётся и политика таргетирования инфляции, и, естественно, те решения, которые нами уже были приняты, включая решение о создании Международного финансового центра в Москве и единого регулятора финансового рынка.
Д.Медведев: «Отдельно хотел бы подчеркнуть: модернизацию страны мы должны обеспечивать при жёстком соблюдении финансовой дисциплины, а также при абсолютном исполнении социальных обязательств, которые мы приняли на себя».
Отдельно хотел бы подчеркнуть: модернизацию страны мы должны обеспечивать при жёстком соблюдении финансовой дисциплины, а также при абсолютном исполнении социальных обязательств, которые мы приняли на себя.
Безусловно, очень значительная часть ответственности за практическую реализацию всех этих планов лежит сегодня на Министерстве финансов и вообще на финансово-экономическом блоке Правительства. Остановлюсь на некоторых вопросах, которые, на мой взгляд, имеют принципиальное значение.
Первое – это обеспечение сбалансированности бюджетной системы. Прежде всего, конечно, отмечу введение бюджетного правила, которое делает параметры бюджетной политики независимыми от текущих колебаний цен на нефть и защищает нашу экономику от внешних шоков. Несмотря на то что бюджетное правило всеми критикуется (оно, естественно, мало кому может понравиться), тем не менее жёсткое соблюдение этих правил – это необходимое условие общей бюджетной, а стало быть, макроэкономической стабильности. Только в этом случае возможно развитие и устойчивый экономический рост. Кстати сказать, события, которые сейчас происходят у них, в Европе, лишний раз доказывают, как внимательно нужно относиться и к расходам, и к проблемам бюджетной консолидации.
Второе – это эффективное использование финансовых ресурсов. В этом году Минфин должен перейти к полноценному долгосрочному бюджетному планированию, разработать долгосрочную бюджетную стратегию. Необходимо скорректировать и требования к государственным программам. При этом считаю, что, конечно, нам нужно отказаться, во всяком случае на ближайшее время, от того чтобы использовать в своей аргументации (как это иногда наши министерства делают) тезис о том, что мы сможем выполнить базовый вариант программы только при обеспечении дополнительного финансирования. Мы об этом говорили неоднократно, и здесь я поддерживаю то, что говорит Минфин. В целом основные параметры программы должны выполняться за счёт того финансирования, которое является базовым и никаким другим.
Кроме того, при анализе выполнения федеральных целевых программ и государственных программ нам следует активно применять проектный подход. Это означает, что на выходе должны быть конкретные результаты, а не доклады о том, каким образом освоена соответствующая смета.
Д.Медведев: «Нам, с одной стороны, нужно сконцентрировать ресурсы на наиболее приоритетных направлениях, с другой – провести это не за счёт увеличения расходов, а путём повышения эффективности использования ресурсов, применения новых технологий, новых подходов, механизмов, оптимальных управленческих решений».
Мы начали цикл совещаний по подготовке бюджета на следующий трёхлетний период. Некоторые решения уже приняты, хотя они, как обычно, даются с трудом, в результате многочасовых обсуждений. Но тем не менее в рамках оптимизации бюджета расходы на закупку товаров для государственных нужд будут уменьшены на 5%. Здесь я рассчитываю на взвешенную позицию Минфина и, естественно, на понимание со стороны других ведомств. Нам, с одной стороны, нужно сконцентрировать ресурсы на наиболее приоритетных направлениях, о чём Министр финансов не устаёт говорить на совещаниях, с другой – провести это не за счёт увеличения расходов, а путём повышения эффективности использования ресурсов, применения новых технологий, новых подходов, механизмов, оптимальных управленческих решений, которые нам пока не очень хорошо даются.
Д.Медведев: «Больше внимания, конечно, нужно уделять и качеству налогового администрирования, и формированию налоговой культуры».
Третье, о чём я хотел бы сказать, – это налоговая политика. Она должна быть предсказуемой, и этим всё сказано. То есть она не должна загонять бизнес в тень, она должна стимулировать его к развитию, причём на длительную перспективу. Больше внимания, конечно, нужно уделять и качеству налогового администрирования, и формированию налоговой культуры. Нам вообще пора уже полностью преодолеть практику – скажем так, даже не практику, а представление 1990-х годов, когда уклонение от налогов, по сути, рассматривалось как доблесть. Для этого необходимо повысить долю безналичного оборота и приблизить этот показатель, во всяком случае постараться приблизить, к стандартам большинства современных государств. Надо также последовательно сокращать поле для работы так называемых фирм-однодневок, несмотря на то что работа эта крайне сложная, и при проведении соответствующей деятельности нельзя нарушать законодательство.
Четвёртое – это тема государственного долга. Благодаря (здесь я не могу использовать иного эпитета) именно разумной заёмной политике показатели долговой устойчивости сохранились на низком и безопасном для нашей страны уровне, что сегодня крайне выгодно отличает её от большинства государств. Российский госдолг составляет около 10% ВВП. Нам, конечно, необходимо это конкурентное преимущество сохранить.
В то же время Россия как эмитент долговых обязательств смогла сохранить и доверие «старых» инвесторов, и привлечь новых, размещая более длинные инструменты, такие как 15-летние ОФЗ (облигации федерального займа) и 30-летние еврооблигации, номинированные в долларах США.
В прошлом году нам удалось реализовать ряд решений по либерализации российского долгового рынка и некоторой модернизации его инфраструктуры, тем самым создавая необходимые условия для того, чтобы IPO, которыми занимаются наши компании, осуществлялись на приемлемом уровне.
Д.Медведев: «Нам необходимо поддерживать инфляцию на низком уровне. Это значит и наличие доступных банковских кредитов для реального сектора экономики».
И последнее, о чём хотел бы сказать по существу. Нам необходимо поддерживать инфляцию на низком уровне. Это значит и наличие доступных банковских кредитов для реального сектора экономики, чего, оговорюсь сразу, несмотря на относительно невысокую инфляцию, у нас, к сожалению, нет. Это и дешёвая ипотека, как принято говорить, и возможности для бизнеса планировать крупные и долгосрочные инвестиционные проекты. Наконец, это защита от потерь тех накоплений, которые есть у наших граждан, что для каждого из нас – одна из ключевых задач.
Уважаемые коллеги! Завершая вступительное слово, я хотел бы ещё раз подчеркнуть: обеспечение устойчивого динамичного экономического роста не может быть достигнуто только за счёт одной или нескольких каких-то мер, требуется системная работа по всем направлениям. Абсолютно по всем! И именно на этом мы и должны сосредоточить свои усилия.
Ещё раз хотел бы поблагодарить коллектив Министерства финансов за выверенную, профессиональную, содержательную работу и выразить надежду на ваш профессионализм и взвешенную позицию в самое ближайшее время и на долгосрочную перспективу. Успехов всем вам!
А.Силуанов: Уважаемый Дмитрий Анатольевич, уважаемые коллеги!
Прежде всего хотел бы поблагодарить Дмитрия Анатольевича за оценку деятельности Министерства финансов. У нас действительно слаженный коллектив, у нас единые цели и задачи. Хотел бы тоже сказать слова благодарности за то, что Вы, Дмитрий Анатольевич, поддерживаете в целом все наши инициативы, которые рождаются в этом здании и которые мы предлагаем Правительству Российской Федерации. Большое спасибо! Это прекрасно все чувствуют, это даёт нам дополнительные силы, дополнительную энергию, для того чтобы мы так и дальше работали.
Уважаемые коллеги! В докладе хотелось бы остановиться на ключевых вопросах деятельности Министерства финансов, которые мы ставим перед собой на 2013 год и на среднесрочную перспективу и которые вытекают из стратегических целей и задач Правительства Российской Федерации. Минфин определил 10 основных задач, над решением которых мы будем работать. Часть из них была сформулирована ещё в прошлом году, их выполнение продолжается и корректируется сегодня с учётом меняющейся ситуации.
А.Силуанов: «Мы считаем абсолютно своевременным и правильным принятие решения о формировании расходных возможностей бюджета с учётом понятных принципов и правил, ограничивающих непомерные бюджетные запросы».
Первая задача – это обеспечение долгосрочной сбалансированности и финансовой устойчивости бюджетной системы. Финансисты всегда смотрят вдаль, просчитывая возможные риски и вырабатывая решения для предотвращения таких рисков, поэтому потребность в финансовых средствах почти всегда, как правило, превышает возможные ресурсы. Это относится и к домохозяйствам, к корпорациям, публично-правовым образованиям. И во всех случаях принятие финансово необеспеченных решений, какими бы они полезными ни были, приводит к негативным последствиям для устойчивости бюджета, для сохранения доверия к проводимой финансовой политике государства. Поэтому мы считаем абсолютно своевременным и правильным принятие решения о формировании расходных возможностей бюджета с учётом понятных принципов и правил, ограничивающих непомерные бюджетные запросы. Бюджет страны, состоящий наполовину из нефтегазовых доходов, не может быть дефицитным, в противном случае создаются чрезмерные риски невыполнения принятых обязательств.
Нельзя не учитывать, что в текущем году происходит рецессия в еврозоне, нельзя исключать обострения кризисной ситуации в Испании и Италии. Расточительная бюджетная политика этих стран загнала экономическую политику в тупик. При этом необходимость сокращения государственных расходов приводит к дестабилизации общей ситуации. Поэтому противопоставление бюджетных правил достижению стратегических целей государственной политики, мы считаем, необоснованно. Мы все должны жить по средствам. Принцип разумного консерватизма лежит в основе эффективного управления государственными финансами любой страны, проводящей ответственную бюджетную политику. Без долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы невозможно достичь ни одной из стратегических целей государственной политики.
Нам часто говорят, что через бюджет надо стимулировать спрос в экономике. Конечно, государство является серьёзным источником спроса. Но какой спрос нужен, чтобы в конечном счёте не стимулировать импорт или рост цен, не раздувать неэффективные расходы, не влияющие на темпы экономического роста? Сегодня вообще ситуация другая: у нас проблема не со спросом, а проблема с предложением. Создаём институты развития с огромными остатками бюджетных средств, капитал по-прежнему уходит в значительных объёмах за границу.
Деньги есть, мы готовы вкладывать средства и Фонда национального благосостояния, использовать ресурсы пенсионных накоплений. Надо просто совершенствовать законодательную базу по защите прав собственности, с тем чтобы сделки структурировались не на Кипре или в других аналогичных юрисдикциях, чтобы эмитировать акции и торговать ими в Москве было также комфортно для инвесторов, как это происходит сейчас в Лондоне или Нью-Йорке. Накачивая спрос бюджетными деньгами при загруженных мощностях, нередко приходим к ситуации, когда стоимость объектов, дорог, инфраструктуры значительно превышает мировые аналоги. То есть одним увеличением государственного спроса проблему роста не решить. Нужны структурные меры в области рынка труда, капитала, защиты собственности, развития финансового рынка. При этом очевидно, что роль государственного спроса не должна нарушать общую сбалансированность бюджетной системы. Поэтому важно в 2013 году завершить разработку и утверждение долгосрочной бюджетной стратегии до 2030 года. Мы уже начали её доработку и планируем внести проект в Правительство в июне текущего года одновременно с основными проектировками федерального бюджета на 2014–2016 годы. Это позволит с самого начала увязать среднесрочные, долгосрочные горизонты бюджетного планирования, определить наши возможности и расставить приоритеты.
В марте текущего года был одобрен прогноз социально-экономического развития до 2030 года, в котором предложено три основных сценария развития ситуации. Мы считаем, что основываться на чересчур оптимистичном, форсированном варианте – значит, создавать неустойчивую, опасную ситуацию для бюджета. Предлагается взять за основу инновационный вариант. Однако всю разницу между доходами, по сравнению с консервативным вариантом, отнести на условно утверждённые расходы, которые будут распределяться между государственными программами в случае ежегодного подтверждения прогноза по доходам. Такой подход позволит формировать расходы с ежегодным их приростом на 8–9%, или около 1 трлн рублей (немаленькие цифры), и обеспечит наличие подушки безопасности для исполнения расходов в случае снижения цены на нефть за баррель до 60–80 долларов. Мы смогли бы профинансировать наши обязательства в течение двух-трёх лет, создавая такие резервы. Ежегодный прирост расходов, как раз около 1 трлн (по нашим оценкам, каждый год примерно расходы федерального бюджета могут прирастать по 1 трлн рублей), совпадает примерно с тем объёмом заявок, который у нас предусматривается по госпрограммам в случае оптимистичного варианта. Но если посмотреть, куда этот 1 трлн может использоваться… В первую очередь, конечно, на финансирование уже принятых обязательств – это индексация заработной платы, денежного довольствия, ГПВ, индексация и реализация тех ранее принятых решений, которые у нас имеются, поэтому серьёзных возможностей для новых расходных обязательств, у нас, к сожалению, нет. Они могут появиться лишь в случае перераспределения действующего объёма бюджета. Такие предложения мы готовим и обсуждаем в Правительстве и считаем, что именно таким путём надо двигаться.
Вторая задача – это повышение качества формирования и исполнения бюджетов. В 2012 году мы перешли и создали базу для подготовки программного бюджета. Подготовлены и внесены в Государственную Думу системные поправки в Бюджетный кодекс, расходы уже распределены по госпрограммам. Проект бюджета на 2014–2016 годы будет формироваться уже в программном варианте. Предельные объёмы бюджетных ассигнований будут доводиться до ответственных исполнителей государственных программ, что очень важно, поскольку именно они отвечают за достижение целевых показателей в каждой из отраслей. Тем самым будет установлена непосредственная увязка бюджетных ассигнований с результатами работы соответствующей отрасли. В то же время конечная эффективность программного бюджета зависит и от качества государственных программ. Большинство из них нуждается в доработке, прежде всего в части обоснованности поставленных целей, индикаторов, использования всего арсенала регулятивных инструментов, а не только бюджетных расходов, проработки планов структурных реформ и так далее.
В настоящее время, действительно, госпрограммы основываются главным образом на финансировании тех или иных расходов. Будут расходы – будут и результаты. На самом деле мы считаем, что основная часть в госпрограммах должна принадлежать именно структурным преобразованиям в отрасли, проведению реформ в отрасли, что должно дать не меньше, а, наоборот, больше эффекта, нежели чем от простого наращивания государственных расходов.
А.Силуанов: «Необходимо провести, на наш взгляд, полноценное и публичное обсуждение госпрограмм, в том числе в парламенте, утвердить их доработанные варианты, соответствующие параметрам долгосрочного бюджетного прогноза и целевым показателям».
Эти требования к программам изложены в разных документах, однако, на практике так и не реализованы. Необходимо провести, на наш взгляд, полноценное и публичное обсуждение госпрограмм, в том числе в парламенте, утвердить их доработанные варианты, соответствующие параметрам долгосрочного бюджетного прогноза и целевым показателям.
Серьёзно стоит вопрос о приоритетах действующих и вновь принимаемых расходных обязательств. Переход к программному бюджету даёт больше возможностей ответственным исполнителям программ управлять ресурсами. Надо только этим воспользоваться, а не обращаться за дополнительными ассигнованиями к бюджету, как раньше.
А.Силуанов: «Оценка работы министерств как раз должна основываться на том, насколько эффективно осуществляется управление имеющимся бюджетом».
Считаю, что оценка работы министерств как раз должна основываться на том, насколько эффективно осуществляется управление имеющимся бюджетом. Зачастую происходит наоборот: все силы вкладываются в подготовку предложений о дополнительных потребностях в бюджетных ассигнованиях. Кстати, целый ряд министерств и ведомств уже перестроили свою работу по-новому, но далеко не везде это происходит.
Считаю необходимым повысить требования к финансово-экономическим обоснованиям предлагаемых решений, начиная от конкретных проектов и заканчивая законодательными инициативами. Сегодня распространённой практикой стало заявлять о дополнительных расходах на реализацию решений, при принятии которых было согласовано утверждённое финансово-экономическое обоснование с конкретным объёмом ресурсов. При этом ответственность за то, что в течение реализации того или иного проекта стоимость возрастает в 2, в 3, а то и, бывает, в несколько раз, никто не несёт. Хотя считаю, что такие ситуации – не менее серьёзное нарушение бюджетной дисциплины, чем нецелевое использование бюджетных средств.
А.Силуанов: «Важнейший инструмент повышения эффективности использования бюджетных средств – это обеспечение прозрачности и открытости государственных и муниципальных финансов».
Важнейший инструмент повышения эффективности использования бюджетных средств – это обеспечение прозрачности и открытости государственных и муниципальных финансов. Это наша третья задача. По итогам 2012 года произошло знаковое событие: по индексу открытости бюджета Россия вошла в десятку лучших стран мира. В настоящее время это самое высокое место России во всех международных рейтингах. И наша цель к 2018 году войти в первую пятёрку стран. Это вполне достижимо. Для этого в 2013 году мы продолжим формирование информационной системы «Электронный бюджет», которая не только сделает абсолютно прозрачными действия участников бюджетного процесса, но и позволит в будущем в разы увеличить операционную эффективность государственного управления, в том числе за счёт специализации функций. В качестве примера можно привести возможность в перспективе передать функции по централизованному ведению бухгалтерского учёта в федеральных органах исполнительной власти и казённых учреждениях Федеральному казначейству. А ведь это один из основных путей повышения эффективности бюджетных расходов. В 2013 году будет введён в эксплуатацию единый портал бюджетной системы, на котором будет размещаться систематизированная актуальная информация о формировании исполнения всех бюджетов, начиная от федерального и заканчивая местными бюджетами. Уже сегодня этот портал работает в тестовом режиме, причём к его содержанию привлечено внимание экспертного сообщества, включая работу в рамках Открытого правительства. Будут начаты регулярная подготовка и публикация бюджета для граждан, представляющая бюджет в доступной, понятной форме.
Бюджетная прозрачность – это необходимое, но не достаточное условие для эффективного использования бюджетных средств. Для этого также нужна система государственного и муниципального финансового контроля, способная своевременно выявлять и, самое главное, предотвращать правонарушения. Развитие такой системы – это наша четвёртая задача. В 2012 году в Госдуму внесены и приняты уже в первом чтении поправки в Бюджетный кодекс и Кодекс об административных правонарушениях, регулирующие эти нормы. Это чёткое определение сфер государственного внешнего и внутреннего финансового контроля, переориентация на контроль за результатами использования бюджетных средств, что важно. Именно результат и оценка эффективности потраченных средств – вот на что должна быть переориентирована система контроля. Вводится система административной ответственности за бюджетное правонарушение, налагаются штрафы, будут налагаться штрафы на конкретных должностных лиц, и их дисквалификация. Сегодня происходит наоборот: мы, по сути дела, налагаем штрафы на организацию, потребителя услуг, что в конечном счёте снижает возможности предоставления таких услуг. Рассчитываем, что законопроект будет принят в весеннюю сессию и позволит расширить функционал Росфиннадзора и аналогичных региональных и муниципальных органов финансового контроля. В наших планах вообще серьёзно улучшить и расширить возможности, и создать, улучшить материальную базу Росфиннадзора, с тем чтобы функция контроля, контрольная функция Правительства была существенно усилена.
А.Силуанов: «Современный финансовый рынок и банковский сектор являются ключевыми условиями обеспечения экономического роста в России. Минфин уделяет этому вопросу особое значение».
Следующие три задачи связаны с финансовым регулированием, выработкой и реализацией налоговой долговой политики. Прежде всего это задачи по развитию финансовых рынков. Современный финансовый рынок и банковский сектор являются ключевыми условиями обеспечения экономического роста в России. Минфин уделяет этому вопросу особое значение. Наша работа здесь будет строиться по следующим направлениям.
Первое – это создание механизма для стимулирования граждан формировать пенсионные накопления, а также их использовать в качестве длинного инвестиционного ресурса. В рамках реализации этой задачи уже расширена возможность инвестирования средств пенсионных накоплений в ценные бумаги, выпущенные в целях финансирования долгосрочных инвестиционных инфраструктурных проектов. Как уже было объявлено, 100 млрд рублей пенсионных накоплений будет инвестировано в развитие железнодорожной инфраструктуры. Разработаны меры по повышению эффективности инвестирования и негосударственных пенсионных фондов.
Другой институт привлечения долгосрочных инвестиций – это страховой рынок, в частности накопительное страхование жизни. В развитие этого направления предусматривается расширить возможности формирования и инвестирования страховых взносов по аналогии с пенсионными накоплениями. Сейчас в Минфине дорабатывается закон о финансовых продуктах, содержащий унифицированные с рекомендациями ОЭСР правила формирования пенсионных страховых накоплений вне зависимости от того, какой финансовый институт выбирает будущий пенсионер. Это очень важно.
Второе – это обеспечение должного уровня контроля и надзора на финансовых рынках. Подготовлены предложения по совершенствованию регулирования контроля за деятельностью негосударственных пенсионных фондов, особенно за фондами, осуществляющими деятельность обязательного пенсионного страхования. По аналогии с банковским законодательством разработаны предложения по обеспечению сохранности пенсионных накоплений на этапе накопления и, что особенно важно, на этапе выплаты пенсий. Ведётся работа по введению в отрасль системы пруденциального надзора. Все эти меры позволят обеспечить прозрачность и надёжность финансового рынка, поднять доверие граждан к его участникам.
А.Силуанов: «В целях повышения устойчивости финансового рынка и улучшения контроля создаётся единый регулятор на базе Банка России. Это решение позволит не только улучшить эффективность надзора на финансовом рынке, но и снизить административную нагрузку на участников финансового рынка».
В целях повышения устойчивости финансового рынка и улучшения контроля создаётся единый регулятор на базе Банка России. Законодательная база подготовлена и будет рассмотрена в весеннюю сессию в Государственной Думе. Это решение позволит, что важно, не только улучшить эффективность надзора на финансовом рынке, но и снизить административную нагрузку на участников финансового рынка.
Третье направление в этой задаче – построение современной инфраструктуры финансового рынка. Запланированы и реализуются мероприятия по развитию инфраструктуры финансовых рынков в части развития деятельности центрального депозитария, совершенствованию биржевых расчётов в режиме Т+2, кстати, такой режим расчётов уже запущен. Долго ждали инвесторы, в этом году это случилось. С этого года реализован допуск иностранных инвесторов на рынки государственных ценных бумаг через международные клиринговые системы, в ближайшее время будет организован такой допуск на рынок корпоративных облигаций, а с 2014 года – и на рынок акций. Российские и зарубежные инвесторы должны иметь возможности для торговли акциями российских предприятий на условиях не хуже, чем это происходит на зарубежных площадках.
Следующей важной задачей Минфина является совершенствование налоговой системы. Действительно, налоговая система должна выполнять не только фискальную функцию, но и стимулировать предпринимательскую активность. Необходимо сохранить конкурентоспособность нашей налоговой системы. Не повышая налоговое бремя на несырьевые сектора экономики, необходимо создать условия для привлечения дополнительных доходных источников в бюджеты всех уровней. В этих целях предлагается принять меры по следующим направлениям. Первое – это повышение качества налогового администрирования, увеличение собираемости налогов в условиях действующей налоговой системы. Мы видим здесь существенный резерв повышения доходов бюджетной системы без увеличения налогов. Для этого необходимо добиться, чтобы налоги уплачивали все налогоплательщики, на ком лежит такая обязанность. Правительством подготовлен и внесён в парламент законопроект о борьбе с незаконными финансовыми операциями, который направлен в том числе и на увеличение собираемости налогов. Предусматривается принятие дополнительных мер воздействия к недобросовестным налогоплательщикам, что позволит сократить их число и улучшить тем самым деловой климат в стране. Улучшение налогового администрирования способствует новой системе урегулирования споров между ФНС и налогоплательщиками. Досудебное урегулирование налоговых споров сократило налоговые конфликты: с момента введения такой системы количество жалоб сократилось с 70 тыс. до 50 тыс. в 2012 году. И жалобы сокращаются ежегодно на 10%, и судебные споры – на 15–20%. И это позволило повысить качество представления интересов налоговых органов в судах. В пользу бюджета мы выигрываем почти 70% всех исковых требований. Это лучший результат за последние годы. В то время как этот процент в последние годы увеличился на порядок, поскольку ещё некоторое время назад судебные разбирательства были далеко не в пользу Российской Федерации. Внедрение современных информационных технологий способствовало расширению спектра сервисных функций. Упрощены процедуры взаимодействия налоговых органов с налогоплательщиками, уже реализовано 35 электронных сервисов, которые позволяют создать и вести бизнес, исполнять налоговые обязательства и получать консультации в любой точке мира.
Второе направление – это повышение ответственности региональных властей при реализации налогового регулирования. Роль региональных и местных властей в правоприменении повышается. Мы создаём беспрецедентные условия сегодня для регионов Дальнего Востока и Забайкалья в части применения мер налогового стимулирования и развития бизнеса. Это как раз меры по стимулированию предложения, о чём мы говорили.
Теперь вопрос правоприменения. От этого во многом будет зависеть эффект меры. Органы власти субъектов Российской Федерации должны провести отбор, регистрацию инвестиционных проектов, определить размер ставки налога на прибыль, предоставить другие льготные режимы по своим налогам. Главное – не забюрократизировать этот процесс.
После долгой подготовительной работы в этом году ещё до летних каникул в Думу будут внесены предложения по налогу на недвижимость физических лиц. Кадастровая оценка недвижимости завершена, законопроект подготовлен, осталась самая ответственная часть работы – внедрение этого налога. По результатам кадастровой оценки объектов недвижимости было выявлено намного больше объектов недвижимого имущества, чем те, по которым сегодня уплачивается налог на имущество физических лиц. Это существенный резерв для пополнения местных бюджетов.
Третье направление. Мы планируем продолжить настройку налоговой системы в нефтегазовом секторе, которая, с одной стороны, будет направлена на повышение гибкости налоговой системы и получение максимального прироста доходов в случае роста цен на сырьё, а с другой стороны, на создание стимулов к вовлечению в разработку трудноизвлекаемых запасов и запасов, находящихся в труднодоступных районах. Речь идёт о следующих проектах, над которыми Минфин сейчас работает. Первое – это создание новой налоговой системы при добыче углеводородного сырья на континентальном шельфе. Второе – это предоставление налоговых льгот по НДПИ для трудноизвлекаемых нефтяных залежей. Третье – мы завершим разработку новой формулы НДПИ на газ, в соответствии с которой налоговая ставка будет определяться в зависимости от цен на газ на внутреннем и внешнем рынках.
Отдельной задачей, которая стоит в области налоговой политики, является необходимость наполнения доходами дорожных фондов. В связи с переходом на 4-й и 5-й классы бензина общий объём поступлений в дорожные фонды за три года может сократиться на 100 млрд рублей. Нам необходимо подумать над комплексным решением этого вопроса не только путём повышения ставок акцизов на нефтепродукты, но и с помощью других механизмов – модификации экспортной пошлины на нефтепродукты, возможно, повышения некоторых иных налогов на нефтяной сектор. Соответствующие подходы сейчас прорабатываются.
Четвёртое направление по совершенствованию налоговой системы – это необходимость условий развития финансового сектора. Необходимо обеспечивать равные условия в отношении различных объектов долгосрочного инвестирования – недвижимого имущества, банковских депозитов, иных видов активов. Для развития финансовых рынков мы готовы отменить налогообложение прироста капитальной стоимости ценных бумаг в случае владения ими более трёх лет, а также предоставить ряд иных льгот и новых налоговых инструментов для развития финансовых рынков.
Следующая задача – это эффективное управление государственным долгом и государственными финансовыми активами, задача обеспечить наше присутствие на финансовых рынках таким образом, чтобы, с одной стороны, собрать необходимые источники финансирования дефицита бюджета, а с другой стороны, не приводить к повышению ставок на финансовом рынке и, соответственно, ставок кредитных в банковском секторе. Основным приоритетом здесь является сохранение умеренной и безопасной долговой нагрузки. Кстати, необходимость использования именно такого подхода к осуществлению заимствования мы предлагаем странам «двадцатки» в рамках нашего председательства. От проведения взвешенной долговой политики во многом зависит и суверенный рейтинг Российской Федерации. В условиях бездефицитного бюджета величина долга к ВВП, по нашим прогнозам, не должна расти. Рассчитываем на значительный рост присутствия на рынке зарубежных институциональных инвесторов, что позволит увеличить длину наших выпускаемых бумаг, в первую очередь облигаций федерального займа, до размеров, соответствующих лучшей мировой практике. Уже с начала года присутствие зарубежных институциональных инвесторов увеличилось в связи с институциональными мерами, которые мы приняли, в 2 раза.
В целях повышения эффективности управления суверенными фондами мы создаём Российское финансовое агентство. В настоящее время соответствующее обсуждение проходит в Государственной Думе. Мы подготовили новую редакцию соответствующего законопроекта и надеемся в весеннюю сессию её принять.
Основная цель здесь в том, чтобы больше инвестировать накопленные ресурсы, чтобы они участвовали в экономике. И в этом году мы начнём уже инвестировать в средства Фонда национального благосостояния, готовы увеличивать объёмы инвестирования и в последующие годы.
Следующие три задачи относятся к более широким структурным реформам и связаны непосредственно с вопросами бюджетной политики. Это повышение эффективности оказания государственных услуг и выполнения государственных функций. В 2012 году завершился переходный период реформирования государственных и муниципальных учреждений в рамках 83-го закона. В настоящее время создана вся необходимая правовая и методологическая база. Результатом первого этапа реформы стало внедрение государственных заданий и субсидий на их обеспечение, создание условий для расширения финансово-хозяйственной самостоятельности бюджетных учреждений.
В то же время использование новых механизмов деятельности государственных учреждений в значительной мере остаётся ещё формальным. Для этого необходимо наполнить новые механизмы реализации реальным содержанием в 2013 году, и мы предлагаем реализовать две существенные меры. Первая – законодательно закрепить обязанности федеральных органов исполнительной власти сформировать единые базовые перечни государственных и муниципальных услуг в соответствующих отраслях. Органы исполнительной власти всех уровней, от федерального до муниципального, должны будут формировать государственные (муниципальные) задания для подведомственных учреждений на основе этих перечней. Тем самым будет создана единая для каждой отрасли правовая и методологическая база оказания таких услуг, оценка качества этих услуг и их доступность. И вторая мера – это поэтапное внедрение единых подходов к определению нормативных затрат на оказание той или иной государственной и муниципальной услуги. Это позволит сравнить эффективность деятельности учреждений, использовать конкурентный принцип размещения госзадания, привлекать к их выполнению негосударственные организации, оптимизировать бюджетную сеть. Надеемся, что такие поправки будут приняты уже в этом году.
Необходимо ещё раз с учётом новых критериев проинвентаризировать работу бюджетных организаций и учреждений, число которых зашкаливает и должно быть сокращено. Это наглядно видно, когда вместо оказания госуслуг для граждан функционал бюджетного учреждения сводится к выполнению работ для учредителя, заказ на которые можно размещать на рынке. И вот как раз формирование перечня таких услуг и стоимость этой услуги и позволит выявить неэффективные бюджетные учреждения, от которых мы вполне могли бы отказаться и сэкономить значительные ресурсы. Реализация реформы оказания государственных и муниципальных услуг связана с решением задачи по повышению оплаты труда работников бюджетной сферы. Повышение оплаты труда должно быть обусловлено кардинальным повышением эффективности оказания государственных и муниципальных услуг, установлением прямой зависимости уровня оплаты труда в отраслях бюджетной сферы от её производительности, максимальным использованием внутренних резервов, в том числе и оптимизацией сложившейся избыточной сети. Также по сопоставлению заработной платы бюджетников с её уровнем в реальном секторе нужно учитывать почасовую нагрузку, продолжительность отпусков, льготы, компенсации. Только в этих условиях мы могли бы реально оценить эффективность принимаемых мер.
Следующая задача – это развитие государственно-частного партнёрства. В условиях ограниченности бюджетных ресурсов нужно максимально задействовать все источники финансового обеспечения приоритетных государственных задач, особенно в таких сферах, как транспорт, энергетика, промышленность, развитие инновационной экономики. Это возможно при использовании механизма ГЧП. Частный капитал – это не только дополнительный ресурс для финансирования. Применение механизма ГЧП предполагает новые требования к качеству инвестиционных проектов. Привлечение частных средств – это своего рода гарантия эффективности государственных инвестиций, поскольку государство выступает в этом случае партнёром по бизнесу, где соблюдается принцип возвратности и доходности на вложенный капитал. К сожалению, многие разучились работать на таких принципах. Гораздо проще получить субсидию или взнос в капитал акционерного общества, требовать гарантию по заёмным средствам. Но сейчас другого пути нет, кроме как задействовать принципы ГЧП. Надо перестраивать работу министерств и ведомств по-новому. Бизнес может и должен прийти в бюджетный сектор, оказывая услуги в сфере образования, здравоохранения, культуры, спорта. Рост конкуренции позволит не только обеспечить экономное рациональное использование бюджетных средств, но и создать стимул для повышения качества этих услуг.
Традиционная важнейшая задача Минфина – это развитие межбюджетных отношений. Это наша последняя, десятая задача. Устойчивость и сбалансированность бюджетов регионов во многом определяется межбюджетными отношениями. И основная здесь задача – расширять самостоятельность регионов в реализации их социально-экономической политики. Сегодня получается – сколько министерств, столько и командиров у региона. Причём действия этих командиров ограничиваются интересами одной отрасли, без анализа системных проблем региона. Результат – сегодня региональные финансы перегружены решениями, принятыми на федеральном уровне. В Минфине это особенно чувствуется, когда к нам приходят регионы и жалуются на то, что у них нет собственных средств, для того чтобы профинансировать их долю в софинансируемых из федерального бюджета мероприятиях. В условиях дополнительной нагрузки на бюджеты субъектов Российской Федерации в связи с задачей повышения оплаты труда бюджетников необходимо, на наш взгляд, ослабить требования по софинансированию непервоочередных направлений федеральной поддержки. Например, при выделении средств из Фонда ЖКХ сегодня субъекты Российской Федерации должны поучаствовать в доле 70%, а при финансировании отдельных субсидий в рамках поддержки сельского хозяйства – 50%. Это сегодня действительно непосильно для регионов. Сокращение количества субсидий при сохранении поддержки из бюджета и понижении требований к уровню участия регионов – таким образом мы можем создать больше возможностей у субъектов для реализации основной задачи, а именно выполнения майских указов Президента. Это же относится и к субвенциям из федерального бюджета.
Ещё одно важное предложение. В целях повышения самостоятельности регионов в проведении социальной политики, реализации принципов адресности и социальной справедливости считаем целесообразным наделить регионы правом самостоятельно осуществлять предоставление мер социальной поддержки гражданам с учётом критерия нуждаемости. По региональным мерам социальной защиты населения такое право должно быть у регионов, а не жёстко регулироваться федеральным законодательством. Также предлагается дать больше прав субъектам по настройке доходной базы консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации. С учётом состоявшегося решения о передаче с муниципального на региональный уровень расходных полномочий по финансированию заработной платы работников дошкольных учреждений необходимо решить вопрос о более гибком закреплении за бюджетами субъектов Российской Федерации налога на доходы физических лиц – основного регулирующего дохода региональных и местных бюджетов. Это позволит улучшить сбалансированность в целом как консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, регионального, так и местных бюджетов.
Уважаемый Дмитрий Анатольевич! Уважаемые коллеги! Задачи, которые необходимо решить в 2013 году и в последующие годы, чётко определены. Инструментарий по реализации понятен. Необходимо скорейшее их выполнение. Уверен, что финансисты, которые всегда работали и будут работать как единая команда, с этими задачами справятся. Спасибо за внимание.
В.Матвиенко: Уважаемый Дмитрий Анатольевич, уважаемый Игорь Иванович (И.Шувалов), уважаемый Антон Германович (А.Силуанов)!
Прежде всего по поручению своих коллег-сенаторов, многие из которых присутствуют сегодня в этом зале, я хочу поблагодарить Министерство финансов (не ради комплементарности) за очень конструктивное взаимодействие с верхней палатой парламента России, за нашу совместную работу, за то, что вы нас слышите, учитываете наши предложения. При принятии тех или иных решений мы всегда находим взвешенные, согласованные подходы.
В обстоятельном докладе министра изложены итоги работы за прошедший год. Я считаю, что они, безусловно, заслуживают положительной оценки.
Также хотелось бы отметить, что главы регионов отмечают открытый и доступный стиль министра, других руководителей министерства. И даже когда вы отказываете, а это происходит чаще всего, вы делаете это корректно и аргументированно.
Безусловно, я считаю, что экономика должна быть максимально либеральной, а финансовая политика должна быть всё же консервативной. Только в таком сочетании, на мой взгляд, можно добиться макроэкономической стабильности, и роль и ответственность Министерства финансов здесь велика.
Россия как федеративное государство сможет успешно развиваться только при сбалансированном развитии всех субъектов Федерации. Сегодня в заседании коллегии принимают участие руководители финансовых служб субъектов Федерации. Я как председатель палаты регионов остановлюсь на региональной проблематике и состоянии межбюджетных отношений. Сразу отмечу, что Министерство финансов уже очень многое сделало и продолжает делать в этом направлении. Тем не менее проблемы остаются, и их, к сожалению, немало. Совет Федерации неоднократно поднимал вопрос об отмене льгот по региональным и местным налогам, установленным федеральным законодательством. Вы нас услышали, процесс пошёл медленнее, чем нам хотелось, но всё-таки он пошёл. Принят ряд новых законов, надеюсь, что отмена других пойдёт быстрее. Хотя, с другой стороны, подчас вы одной рукой льготы отменяете, а другой аккуратненько снова делаете, при этом не компенсируя в полном объёме налоговыми источниками выпадающие доходы регионов.
Я как Председатель Совета Федерации вообще считаю, что у нас в федеративном государстве наше законодательство избыточно унитарно, как для унитарного государства. Нельзя из Москвы пытаться регулировать всё и вся за субъекты, нужно больше полномочий и возможностей давать и региональным парламентам в том числе. Оценивая ситуацию в целом, приходится констатировать, что у большинства субъектов Федерации кардинального улучшения финансового положения не произошло. По итогам 2011 года 57 субъектов (это 69%) исполнили бюджет с минусом. В 2012 году количество дотационных регионов увеличилось. Стало быть, вопрос, правильно ли мы двигаемся в развитии межбюджетных отношений, по-прежнему остаётся.
Мы поддерживаем инициативу Правительства по консолидации субсидий бюджетам субъектов и возможности их самостоятельного распределения регионами по приоритетным направлениям, но для стимулирования развития субъектов этого явно недостаточно. Нужно продолжать совершенствовать межбюджетные отношения, проводить, я бы сказала, теперь уже более тонкую их донастройку, причём помогать в первую очередь надо регионам, не обладающим достаточным потенциалом развития, а другим, более сильным, лишь создавать необходимые условия для роста. При этом ни в коем случае нельзя плодить иждивенчество. Даже у дотационных регионов есть достаточный потенциал экономического роста и, соответственно, наращивания доходной части бюджетов.
Совет Федерации давно предлагает отдать регионам часть налогов, увеличить их доходную базу, самостоятельность, и об этом сегодня в докладе говорил и Антон Германович (А.Силуанов). Мы понимаем, что перераспределение доходов и полномочий – это очень сложный вопрос, но в то же время это ключевой вопрос развития регионов, а стало быть, и государства.
Вместе с тем в разработанном Правительством комплексе мер по стимулированию регионов к привлечению инвестиций только на IV квартал этого года (значит, это уже не попадёт в бюджет 2014 года) предполагается подготовить предложения по перераспределению налоговых доходов, и то только в целях повышения бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Это, безусловно, важно, но субъектам-то что? С завистью смотреть теперь и вверх, и вниз? При этом отмечено, цитирую, в этом документе: «Создание условий, благоприятных для привлечения инвестиций, является прямой обязанностью органов государственной власти субъектов и органов местного самоуправления». Думаю, что это наша общая с вами, уважаемые коллеги, обязанность.
Не решена полностью и проблема федеральных необеспеченных мандатов. Принимая решения, которые увеличивают расходы регионов, мы заставляем их наращивать заимствования, которые за два последних года увеличились на 260 млрд. Понятно, что региональные бюджеты – это полномочия субъектов, но в то же время Минфин не может стоять в стороне. Ежегодно регионы отчитываются перед Минфином об исполнении своих бюджетов, и вам видна полная картина.
Почему мы не остановили безудержное заимствование ряда регионов, которые на сегодня практически стали банкротами? Нельзя просто констатировать, как в бухгалтерии, дебет и кредит, необходимо сделать глубокий анализ причин происходящего, выработать механизмы влияния, призвать, в конце концов, к серьёзной ответственности таких бездумных руководителей. С учётом накопившихся проблем, мне кажется, необходимо кадрово усилить в Министерстве финансов региональное направление, департамент, который занимается этими вопросами.
При обсуждении проекта федерального бюджета на 2013–2015 годы в Совете Федерации очень остро ставился вопрос о реструктуризации бюджетных кредитов, но по нему так и не было принято какого-либо компромиссного решения. Объём возврата на сегодня почти в 2 раза превышает объём кредитов, которые они могут попросить из федерального бюджета с 2013 по 2015 год. В данной ситуации регионы скорее всего снова пойдут на увеличение заимствований, но уже с использованием рыночных механизмов. Тем самым мы просто продолжим раскручивать маховик, а это отнимет средства, которые можно было бы отправить на развитие, в том числе и на повышение зарплаты работникам бюджетной сферы.
Министерство финансов считает, что запланированного на 2013–2015 годы увеличения доходов консолидированных бюджетов субъектов и дополнительной финансовой помощи на увеличение зарплаты в 100 млрд рублей будет достаточно. Но мы считаем, что при расчёте дополнительных доходов субъектов не в полной мере учтены их выпадающие доходы в связи с созданием консолидированных групп налогоплательщиков (это федеральный закон, как вы знаете), а также в связи с введением льготы на вновь вводимое движимое имущество (опять-таки федеральный закон). Минфин и регионы не имеют общей методики расчёта доходной базы региональных бюджетов, в результате цифры по прогнозу дохода у Минфина и в регионах разные, как будто мы живём в разных мирах. Я считаю, что разработать единую методику, безусловно, крайне необходимо и жизненно важно.
Кроме этого субъекты говорят о сокращении своей доходной базы в связи с направлением доходов от акцизов на нефтепродукты и транспортного налога на формирование дорожных фондов. Это важная задача. Сформировав их, мы создали финансовую основу для строительства дорог, но мы из одного кармана просто переложили в другой, тем самым ограничили другие возможности регионов – развитие инженерной инфраструктуры, строительство детских садов, ремонт учреждений здравоохранения, образования и так далее. Ещё до принятия федерального бюджета на 2013 год было ясно (мы также об этом говорили), что средств у регионов для исполнения указов Президента недостаточно и могут возникнуть проблемы с обеспечением сбалансированности региональных бюджетов. В марте этого года мы запросили информацию у регионов, какая у них ситуация по зарплате. Сразу хочу оговориться, что это данные оперативные. Дефицит только по 45 регионам составляет более 80 млрд рублей. Безусловно, все губернаторы уверяют, что сделают всё возможное, и действительно, безусловно, надо исполнять указы Президента, но для этого – либо сокращать расходы капитального характера, либо опять привлекать новые кредиты.
Ещё одна серьёзная проблема – это обеспечение жильём детей-сирот. Несмотря на то, что сейчас существенно увеличен объём помощи регионам, тем не менее наблюдается рост числа очередников – выпускников домов-интернатов и детских домов – и, соответственно, обращений их в судебные органы. Регионам надо помогать в решении данной проблемы, поэтому предлагаю рассмотреть всё-таки возможность увеличить до 50% уровень софинансирования субъектов из федерального бюджета. Также здесь нужен эффективный механизм, может быть, стоит использовать опыт обеспечения жильём ветеранов Великой Отечественной войны, который оказался очень успешным.
И конечно же, коллеги, нельзя дальше терпеть бедственное состояние нашего жилищно-коммунального хозяйства. Степень износа жилищного фонда способствует немыслимому потреблению энергетических ресурсов. Ежегодно в стране устраняется более 200 тыс. аварий на объектах водо- и теплоснабжения, водоотведения. Представляете, какие расходы мы несём только на ликвидацию аварий, а не на профилактику и их недопущение? Конечно, средства из Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства помогают регионам, но этот процесс нужно существенно активизировать. И что я конкретно имею в виду? Антон Германович (А.Силуанов) уже говорил об этом в своём докладе. В текущем году ухудшились условия для реализации программ фонда по капитальному ремонту многоквартирных домов. Если ранее требования по минимальному и максимальному уровням софинансирования капремонта за счёт бюджетов субъектов составляли от 20 до 50%, то на сегодня – на 2013 год эту норму изменили от 35 до 70%. Уже сегодня очевидно, что бо́льшая часть регионов не потянет эти расходы, соответственно, не будет участвовать в этой программе, что будет приводить к дальнейшему ухудшению состояния в ЖКХ. Антон Германович (обращаясь к А.Силуанову), вы предложили изменить ситуацию, мы поддерживаем: давайте менять. Ведь Минфин предложил такое соотношение на 2013 год. Мы боролись, мы доказывали, что этого делать нельзя. Хорошо, что вы об этом сказали, давайте, не откладывая, всё-таки поменяем эти пропорции.
Помимо тех проблем, о которых я уже сказала, регионам надо, естественно, решать и другие не менее важные задачи, которые были поставлены Президентом, Председателем Правительства: улучшение жилищных условий многодетных семей, развитие дошкольных учреждений, обеспечение льготного проезда обучающихся и так далее. Понятно, что они сами это не решат, надо более тонко балансировать в отношении бюджетов разных уровней.
Безусловно, в коротком выступлении невозможно изложить все предложения Совета Федерации, они будут обобщены и детально изложены в нашем постановлении по формированию концепции федерального бюджета на 2014–2016 годы. Антон Германович, мы готовы поддержать ваше предложение по созданию более благоприятных условий для бизнеса, по улучшению законодательно-правового регулирования. Мы готовы выступить с законодательными инициативами. Давайте вместе поработаем. Благодарю вас за внимание.
С.Синельников-Мурылёв (ректор Всероссийской Академии внешней торговли Министерства экономического развития Российской Федерации): Уважаемый Дмитрий Анатольевич! Уважаемые коллеги! Спасибо за возможность выступить. Я сегодня хотел в своём выступлении уделить внимание связи бюджетной политики и экономического роста – тому самому вопросу, который Дмитрий Анатольевич в своём вступительном слове выделил как один из наиболее важных в современных условиях, тот, ответ на который вызывает, соответственно, решение, менять или не менять что-либо в бюджетной политике. Если посмотреть на соотношение темпов роста и расходов бюджета, то первое наблюдение, которое бросается в глаза – это что в периоды высоких расходов мы не наблюдали высокого роста (за 2000-е годы), а в периоды низких расходов мы не наблюдали низких темпов роста.
Это первое наблюдение. Мы росли в 2000-е годы темпами примерно 6–7%. Сейчас темпы снизились до 3,5%. И здесь важно отметить, что тот рост 6–7-процентный, который мы наблюдали, наблюдался не просто при высоком уровне цен, а при ежегодно растущих ценах на наши энергоносители и наше сырьё, которое мы экспортируем. Иными словами, у нас с каждым годом в оценку нашего роста входила дополнительная оценка мировым рынком части производимого нами валового внутреннего продукта. И это, по нашим оценкам (по минимальным оценкам, замечу), составляет около 1,5% ежегодно в течение 2000-х годов. Соответственно, такое падение темпов роста, которое сейчас произошло, не столь радикально: мы не с 7 падаем, а, на наш взгляд, с несколько более низкой величины.
Третье наблюдение, которое хотелось бы сделать. Экономисты, макроэкономисты считают, что удобно анализировать экономический рост, разделяя его на краткосрочные колебания вокруг тренда и трендовую составляющую, которая называется структурной составляющей экономического роста. И здесь структурные темпы (те темпы, которые определяют, что экономика может производить, исходя из тех факторов производства, которые у неё есть) составляли на протяжении всех 2000-х годов примерно одну и ту же величину – это между 3% и 4% в год в зависимости от оценок (кто бо́льшую из исследователей даёт оценку, кто меньшую: 3–4%). Почему же тогда темпы были выше в начале 2000-х годов, вплоть до 2008–2009 годов, и почему они такие низкие сейчас? А потому что на них накладывались конъюнктурные колебания, которые в нашей стране важны не только как колебания, связанные с бизнес-циклом, но и как те, которые связаны с колебаниями цен на мировом рынке энергоносителей. И в основном в 2000-е годы обе эти составляющие нас тащили вверх и дотаскивали до величины 6–7%, которая была. Сейчас же мы видим, что у нас конъюнктурная составляющая (это 2% с лишним темпов роста в год) в основном из-за международной конъюнктуры нас тащит вниз, и высокие цены на нефть, достаточно высокие цены на нефть, тащат примерно на ту же величину вниз. В результате мы сейчас находимся на уровне структурного роста. 7,5% ВВП, которые у нас были в прошлом году, примерно соответствуют возможностям нашей экономики.
Исходя из этого, можно оценить и те предложения, которые мы часто вынуждены рассматривать: а можно ли с помощью стимулирующих мер, можно ли, увеличив государственный спрос, поднять, изменить темпы экономического роста, хотя бы в краткосрочной перспективе? Ведь по стандартной экономической теории, рубль бюджетных расходов, которые мы осуществляем, влечёт за собой более чем на рубль прирост выпуска. Мы предъявили спрос государства, они увеличили производство, если есть ресурсы, свободные мощности, дальше экономические агенты, получившие этот рубль, часть его сберегают, часть снова тратят, предъявляя спрос в экономике и так далее, и так далее. Мы получаем в простых моделях отклик на рубль увеличения бюджетных расходов больший, чем этот самый рубль в увеличении ВВП.
А вот многочисленные исследования, которые были сделаны в последние годы (два из них сделаны совсем недавно и сделаны по материалам российской экономики, это работы Ксении Юдаевой и Сергея Дробышевского, это разные работы), показывают, что мультипликатор у нас меньше единицы. То есть увеличение расходов на 1 рубль ведёт к увеличению ВВП меньше, чем на 1 рубль. Это с точки зрения простой теории, о которой я говорил, некий нонсенс. Как же так? Если мы произвели что-то или в госсекторе, или купили – этот 1 рубль ВВП создан. Оказывается, есть вторичные эффекты, которые уменьшают в других секторах, других отраслях наш экономический рост. Оценки мультипликатора по некоторым видам расходов даже отрицательные есть, но по крайней мере примерно по России все оценки – 0,5. То есть 1 рубль бюджетных расходов вызывает рост ВВП на 0,5 рубля, то есть где-то снижаются производства в большей степени. Такие же оценки получены и по США, и по Германии, и по Великобритании, и по Канаде, по Австралии. Оценки мультипликатора здесь от 0,2 до 0,8.
Почему так происходит? По-видимому, не выполнены предпосылки этих простых экономических моделей. Дело в том, что, по-видимому, и цены, которые предполагаются в моделях жёсткими, не являются жёсткими, и государственный спрос выплескивается, скорее, в рост цен, чем в рост физического объёма производства. По-видимому, мы упираемся в ограниченность факторов производства, то есть находимся на границе производственных возможностей, но тем не менее факты говорят за себя. Большой прирост ВВП от увеличения государственных расходов получить вряд ли можно.
Теперь вторая составляющая экономического роста, не краткосрочная. Могут ли здесь государственные расходы повлиять на долгосрочный экономический рост? Экономисты заметили такую тенденцию, что если просмотреть страны с низким уровнем дохода, то в них бывает <…> в группе стран, которые входят в OECD, и тем не менее это наиболее развитые страны, поэтому пугаться низких темпов роста, если они сохраняются на протяжении долгого периода, не надо, если, конечно, эти темпы не близки нулю. И страны OECD растут не очень высокими темпами. Скажем, Соединённые Штаты Америки за последние 50–60 лет показали средний темп экономического роста 2%, тем не менее экономика растёт.
Какие же факторы важны для долгосрочного роста? В первую очередь это, конечно, те ресурсы, которые экономика перерабатывает в готовую продукцию – это труд и капитал, и, конечно же, их соединение – это эффективность, совокупная факторная производительность, как её называют экономисты. К сожалению, эта простая модель не может объяснить (до конца объяснить) и экономический рост, и те различия, которые существуют между странами. Можно приводить массу примеров, скажем, тот же рост Соединённых Штатов за 50 лет, который, если мы посмотрим последний, 2-процентный, только на 0,5 процентного пункта (только на четверть) объясняется ростом труда и капитала, остальное – это эффективность. Почему она в Соединённых Штатах высокая, а, скажем, в Индии – не очень, объяснить можно, но объяснить количественно очень трудно.
Тем не менее, если мы увеличим государственные расходы, увеличим ли мы экономический рост? Если нарисовать картинку, на которой у нас по одной оси – количество ВВП на душу населения, а по другой – экономический рост, то мы увидим, что по мере увеличения уровня экономического развития страны государственные расходы обычно увеличиваются. Но наряду с этим существует масса работ, которые говорят о том, что сверх определённого предела государственные расходы становятся контрпродуктивными и замедляют темпы экономического роста.
Сейчас у России расходы несколько выше того уровня расходов, который мог бы быть объяснён исходя из уровня экономического развития нашей страны. У нас большие расходы, наращивать их вряд ли можно без негативных эффектов. А как же быть тогда и что же надо делать? Все мы согласны с тем, что хотелось бы получать больше общественных благ и таких продуктов, которые являются частными благами, но тем не менее производятся в большинстве стран государством: образование, здравоохранение, наука. Как же с этим быть? Ответ достаточно простой: эффективность оказания этих услуг, об этом уже сегодня говорилось. Чем определяется эффективность использования ресурсов, в том числе и ресурсов, которые осуществлялись с помощью государственных расходов? Обычно говорят – институтами, и это, наверное, до определённой степени правда, потому что институты влияют на экономический рост и через то, что они определяют инвестиции. А инвестиции наращивают капитал и труд, то есть инвестиции в человеческий капитал и в физический капитал крайне важны для экономического роста.
Здесь опять же, если нанести Россию на картинку, на которой по одной оси мы отложим любой из важных индексов развития институтов, например индекс защиты прав собственности, а на другую картинку – ВВП на душу населения, то окажется, что в России институты развиты недостаточно. Какой из этого я делаю вывод? Тот, что без серьёзного продвижения в этом направлении мы вряд ли можем увеличивать темпы экономического роста и достигать, соответственно, большего благосостояния. В то же время сейчас разговор не об институтах вообще, а о бюджетных институтах. Мы с коллегами проанализировали, как развивались бюджетные институты. А почему важно рассматривать бюджетные институты? Потому что они влияют не только на рост как все институты, но и на то, что мы получаем из 1 рубля бюджетных расходов (можно получить больше или меньше). А бюджетные институты крайне важны и с этой точки зрения: можно, не наращивая расходы, получать больше благ.
Мы проанализировали то изменение общественных институтов в области бюджета, которое осуществлялось в нашей стране на протяжении 2000-х годов. Оказалось, что мы занимались примерно тем же самым, чем занимаются все лучшие страны, то есть вся лучшая практика была отражена в наших попытках преобразовать бюджетные институты. Здесь есть институты целевого планирования и изменение управления бюджетным сектором, бюджетными организациями с переводом их на нормативно-подушевое финансирование, здесь есть и инновационные, и другие институты развития, здесь совершенствование госзакупок и инвентаризация целевых программ. Мы занимались практически всем. К сожалению, по нашим оценкам, мы почти ничего не довели до конца, и это очень важно.
А почему? Какая здесь есть гипотеза? Мне кажется, что такую ситуацию можно объяснить с помощью идеи ресурсного проклятия. Давно замечено, не буду приводить работы, что страны, обладающие большими ресурсами, богатыми ресурсами, или те страны, в которых были ресурсы, но потом цена на них поднялась, растут медленнее других. То же самое есть и со штатами, скажем, в составе Соединённых Штатов Америки: штаты, богатые ресурсами, растут медленнее, чем другие. Почему? Есть два аспекта: один макроэкономический, называемый голландской болезнью, которая сводится к тому, что рост реального курса рубля, вызванный притоком лёгких денег, увеличивает реальный курс, который не способствует росту другой промышленности (экспортной промышленности, обрабатывающей), кроме как сырьевой. Этой болезни мы, судя по всему, избежали, почти избежали или совсем избежали. Почему? Потому что тот институт, который должен был противодействовать этой самой болезни, был внедрён до конца. Сначала это был Стабфонд, сейчас это бюджетное правило. Мы управляем расходами очень разумно. А вот что касается эффективности расходов и структуры расходов, здесь есть большие проблемы. С моей точки зрения те направления, которые Антон Германович перечислил в своём докладе, наверное, ключевые. Я бы, может, только некоторые акценты сместил здесь. Для меня очень важно, например, управление бюджетной сферой. Я считаю, что здесь, хотя мы много делаем, мы очень много не доделали до конца и часто идём, может быть, даже не в том направлении. Примеры здесь можно множить, но, пожалуй, каждая отрасль, во-первых, нашей социальной сферы – особая, и это требует разговора более подробного, нежели мы сейчас имеем время, поэтому не буду на этом останавливаться. Тем не менее, если говорить по экономической теории, то всем тоже ясно, что есть расходы… На многих работах это показано с серьёзными доказательствами, что расходы на образование, здравоохранение, культуру, науку, транспорт и связь, инновационную инфраструктуру – все продуктивны. Они увеличивают темпы роста в долгосрочной перспективе, даже в среднесрочной.
Что же касается расходов на правоохрану, госуправление, национальную экономику, оборону, то эти расходы, особенно сверх некоторого предела, контрпродуктивны, они угнетают рост. Естественно, что тогда решения принимаются исходя из неких неэкономических соображений. Скажем, нельзя же не тратить деньги на оборону, но это не экономика, это уже геополитика и политика. Если мы сопоставим этот набор отраслей, которые продуктивны и контрпродуктивны, с другой табличкой, в которой сопоставляются расходы, которые сложились в России на эти направления, и расходы, которые имеют место в странах ОЭСР, то мы увидим, что мы строго всегда ниже по расходам, которые продуктивны, чем средние по OECD, и мы выше по тем расходом, которые малопродуктивны. Это госуправление, оборона, правоохрана. В этой связи наши предложения, которые наш коллектив формулировал при разработке программы 2020… Если их скорректировать к сегодняшнему моменту, исходя из тех изменений, которые произошли в экономике (тогда мы называли бюджетный манёвр «плюс четыре минус два»), надо увеличить плюс 4% на те отрасли, которые продуктивны, и сократить расходы на 2 пункта ВВП в тех отраслях, которые менее продуктивны или непродуктивны…
Мне казалось, осовремененные эти выводы звучали бы следующим образом: расходы надо повышать на образование (это, естественно, среднесрочная перспектива, до 2020 года) – порядка 1–1,2% ВВП, на здравоохранение – на 1% ВВП, дорожное хозяйство – на 0,8% ВВП. При этом надо сокращать расходы на правоохрану на 0,9% ВВП, на оборону – на 1,1% ВВП и нацэкономику – на 1% ВВП. Причём в нацэкономике это, не считая тех косвенных субсидий, которые существуют из-за наличия экспортных пошлин. Но это тоже заслуживает отдельного разговора.
Спасибо большое за внимание!
Д.Медведев: Спасибо. Уважаемые коллеги! Прежде чем мы завершим первую часть коллегии, я хотел бы сказать, что, вне всякого сомнения, задачи стоят масштабные, сложные. Если говорить о некоторых конкретных моментах, которые прозвучали в докладе министра и других сообщениях, я хотел бы отметить необходимость завершения работы по известному законопроекту в отношении администрирования и борьбы с соответствующими незаконными тратами. Эта работа ведётся. Надеюсь, что она в ближайшее время будет завершена, но обращаю внимание на то, что нужно этот законопроект вычистить и сделать таким, чтобы он был приемлемым как для правоохранительных органов, так и для структур, которые будут его применять, включая бизнес. Я смотрю, здесь наши коллеги из Государственной Думы, Совета Федерации в этом смысле кивают и готовы продолжить работу.
В том, что касается совершенствования налоговой системы, очевидно, что все меры, которые принимаются, должны быть направлены на стабилизацию и оптимизацию общей ситуации, которая существует, и улучшение налогового администрирования. Здесь звучала тема, связанная и с длинными деньгами, и с кредитованием реального сектора. Я повторяться не буду. Очевидно, что эти задачи остаются в числе приоритетных.
В той части, которая касается реструктуризации кредитов регионов (здесь Валентина Ивановна (В.Матвиенко) этот вопрос затрагивала), конечно, проблема закредитованности регионов существует. Я считаю, что эти процессы действительно в ряде регионов приняли очень сложный характер. Работа должна вестись на основании отдельного плана. Но если говорить об общем решении, то я считал бы, что время для его принятия нужно выбрать специально, потому что может возникнуть ситуация, когда это будет воспринято как такой сигнал, как когда-то применялся в отношении колхозов в советские времена, – какие долги ни делай, всё равно рано или поздно спишут. И поэтому такого рода реструктуризация может быть только крайней мерой. А во всех остальных случаях я считаю, что всё-таки работа должна быть адресной с каждым конкретным регионом в зависимости от того финансового положения, которое там сложилось.
И ещё одна тема, которую Валентина Иванова затронула,–средства на выполнение ключевых задач, которые стоят перед государством, перед экономикой, включая вопросы финансирования зарплатных указов и некоторые другие вопросы. Такие обращения действительно со стороны губернаторов есть, я сам периодически их получаю. Хотел бы, чтобы этот вопрос, эту проблему изучил окончательно Минфин и оценил реальную потребность. Потому что, понятно, соответствующие решения должны быть выполнены, и в то же время мы не должны допустить, чтобы регионы остались совсем наедине с этой проблемой, мы им обещали, что будем этим заниматься.
Я хотел бы пожелать всем, кто присутствует на коллегии, успешной работы и всего-всего самого доброго. Ещё раз спасибо!
Источник: http://government.ru/news/1215/