Расширенная коллегия Министерства финансов
Вступительное слово Дмитрия Медведева
Сообщение председателя Счётной палаты Алексея Кудрина
Сообщение председателя Центрального банка Эльвиры Набиуллиной
Сообщение председателя комитета Государственной Думы по бюджету и налогам Андрея Макарова
Заключительное слово Дмитрия Медведева
Из стенограммы:
Д.Медведев: Добрый день, уважаемые коллеги!
Сердечно вас приветствую на коллегии. Мы собрались, чтобы подвести итоги работы Министерства финансов за прошлый год, обсудить, что было сделано по всему периметру Минфина – я имею в виду и собственно Минфин, и службы, агентства, структуры, находящиеся в ведении Минфина. И нужно обсудить, какие задачи решать в ближайшем будущем.
Прошлый год и для Правительства, и для Министерства финансов, как и для всей страны, был особенным. Стартовал новый политический цикл. Президентом были определены цели, которые легли в основу ключевых программных документов – это национальные проекты, Основные направления деятельности Правительства, государственные программы.
Исходя из этих задач, была изменена и структура Правительства. У нас Министр финансов одновременно стал Первым заместителем Председателя Правительства. И в компетенции Антона Германовича (Силуанова) теперь не только вопросы бюджетной политики, выделения денег на различные программы и проекты, но и в целом экономического развития страны.
Все присутствующие в этом зале – профессионалы, специалисты в своём деле, и не раз доказывали, что способны справиться со сложнейшими системными вызовами. Уверен, так будет и впредь – имею в виду те сложнейшие задачи, которые нам предстоит вместе решать.
Традиционно в начале расширенной коллегии мы обсуждаем текущую ситуацию в экономике. Прошлый год завершился в позитивном ключе. Темпы роста валового внутреннего продукта, промышленного производства превысили показатели предыдущего года, инфляция сохранилась на уровне, который позволяет поддерживать макроэкономическую стабильность, и не просто поддерживать, но и двигаться вперёд. Это стало возможным благодаря многим решениям, в том числе и тем, которые мы принимали ранее, – антикризисным пакетам, поддержке ключевых отраслей промышленности, укреплению финансовой дисциплины.
За довольно короткий период мы сформировали стабильные и предсказуемые условия, которые позволяют развивать экономику вопреки внешнему давлению, не всегда честной конкуренции и различным политическим выпадам. Созданная нами конструкция макроэкономической стабильности доказала свою устойчивость к любым внешним шокам. В прошлом году впервые за семь лет федеральный бюджет был исполнен с существенным профицитом – 2,6% ВВП. Это в условиях, когда нефть уже давно не выходит на прежние высокие уровни.
Благодаря бюджетному правилу мы получили значительный финансовый резерв. Объём Фонда национального благосостояния и средств дополнительных нефтегазовых доходов на специальных счетах по итогам года приблизился к 8,5 трлн рублей.
Также мы продвинулись и в оздоровлении региональных финансов, что, на мой взгляд, тоже исключительно важно, поскольку там ситуация постоянно ухудшалась. Бюджеты регионов были исполнены с профицитом 500 млрд рублей. Сокращается и государственный долг, по итогам прошлого года он снизился почти на 5%. Теперь на этом фундаменте мы сможем активнее выстраивать экономику нового типа, с высокотехнологичной промышленностью, хорошим экспортным потенциалом и, конечно, большим пакетом доступных и современных социальных услуг для людей.
Для того чтобы эти изменения шли быстрее, мы запустили национальные проекты. Это как бы их вторая версия, или, как иногда говорят, версия 2.0. Нашли для них существенные ресурсы. Если говорить о Минфине, Антон Германович курирует три национальных проекта. Хотя Минфин, естественно, участвует и во всех остальных.
Для усиления контроля по национальным проектам была создана единая информационная система. В ней можно проследить за всеми этапами работ. Для регионов предусмотрен максимальный уровень софинансирования расходов по мероприятиям в рамках национальных проектов. Соответствующие соглашения по субсидиям были заключены между центром и регионами в середине февраля.
Но в будущем работу по конкретным мероприятиям национальных проектов нужно начинать раньше, не дожидаясь заключения соглашений. Регионы могут запускать конкурсные процедуры в рамках национальных проектов уже в начале года. Я об этом несколько раз за последнее время специально сказал и поручение подписал в адрес руководителей субъектов Федерации. Поэтому нужно организовать в текущем году заключение дополнительных соглашений (там, где это возможно и необходимо) по реализации национальных проектов до 2024 года, чтобы можно было планировать работу на несколько лет вперёд. У регионов появилось право заключать соглашение о субсидии на весь срок реализации национального проекта, то есть до 2024 года.
Будем развивать и контрактную систему. Мы перевели государственные и муниципальные закупки, закупки государственных компаний у малого и среднего бизнеса в электронную форму. Параллельно поддержали сектор малого и среднего предпринимательства, процессы импортозамещения. Добились некоторого снижения расходов. Теперь не нужно будет столько бумаги и не нужно физическое присутствие представителя бизнеса для осуществления закупки.
Но, надо сказать честно, контрактная система остаётся сложной и недостаточно гибкой для решения задач, которые поставлены в рамках национальных проектов. Если в обычном режиме она плюс-минус позволяла задачи решать, то с учётом изменившейся ситуации надо признать, что она не соответствует потребностям дня. Нужно её упростить. Я об этом уже говорил и дал поручение подготовить предложения о том, как нам упростить контрактную систему.
Мы продолжим работу по повышению инвестиционной привлекательности российской юрисдикции. По ряду преференциальных налоговых режимов – это и СПИКи, и ТОСЭР – мы уже сейчас гарантируем инвесторам неизменность условий налогообложения в период действия инвестиционного контракта. И этот период может быть больше шести лет.
В ближайшее время планируется также предложить бизнесу несколько новых режимов защиты инвестиций. Сейчас они прорабатываются в рамках подготовки законопроекта. Мы недавно собирались и обсуждали этот вопрос. Рассчитываю, что законопроект будет рассмотрен в Государственной Думе в весеннюю сессию и до конца года мы сможем уже приступить к реализации крупных промышленных проектов, которые самым позитивным образом должны повлиять на достижение национальных целей.
Необходимо улучшать условия для развития малого бизнеса и индивидуальной предпринимательской инициативы. С января 2019 года в четырёх пилотных регионах мы запустили, напомню, специальный налоговый режим – налог на профессиональный доход. Людям не обязательно регистрироваться в качестве индивидуального предпринимателя, вести отчётность, покупать и содержать контрольно-кассовую технику. Всё это заменяется мобильным приложением «Мой налог», которое позволит зарегистрироваться в качестве самозанятого. Оно будет вести автоматический учёт доходов, формировать чеки. Опыт пилотных проектов нужно будет проанализировать. И по итогам этой работы дать право и другим регионам вводить налог на профессиональный доход с 2020 года.
Также мы приняли непростое, скажем прямо, но принципиальное решение в сфере налогов. С этого года НДС повышен до 20%. Решение, действительно, было совсем не лёгким. Рассматривались разные варианты. Напомню, нам нужно было найти ресурсы для реализации национальных проектов и одновременно не допустить сильного негатива для промышленности, торговли. Поэтому мы сбалансировали это решение тем, что сохранили льготные ставки НДС на социально значимые товары, зафиксировали на постоянной основе ставки тарифа страховых взносов на уровне 30% и провели налоговый манёвр в нефтяной отрасли.
Сейчас завершается подготовка законопроекта, который предусматривает включение в Налоговый кодекс ряда неналоговых платежей, порядок взимания которых раньше регулировался подзаконными актами. При этом фискальная нагрузка по ним не должна измениться.
После всех этих решений вводится мораторий на их изменение. Налоги в течение ближайших шести лет корректироваться не должны.
Ещё одно направление – это повышение уровня доступности финансовых услуг для граждан, в частности ипотечных кредитов, дальнейшее снижение ставок и создание условий для семей с детьми. Это соответствует национальным целям – от демографии до развития жилищного строительства и экономики в целом.
С прошлого года ипотечные ставки на приобретение квартир на первичном рынке для семей, в которых родился второй и последующий ребёнок, снижены до 6%. Нужно, чтобы эта льгота действовала в течение всего срока кредита, а не только в первые годы.
Также важно предусмотреть возможность ипотечных каникул для тех, кто попал в трудную жизненную ситуацию и не может немедленно вернуть деньги банку.
Конечно, это далеко не все задачи, которые сейчас стоят перед Министерством финансов, перед структурами, которые находятся в ведении Министерства финансов. Надо и дальше совершенствовать инструментарий. Государственные программы, которые мы принимаем на несколько лет, должны быть живым и мобильным инструментом. Нам нужно оперативно реагировать и на появляющиеся запросы и вызовы.
Также нужно добиваться дальнейшего упрощения всех бюджетных процедур, совершенствовать систему электронного бюджета, чтобы работа с бюджетом была более компактной, совершенной, эффективной.
Институт казначейского сопровождения стал уже привычным инструментом для большинства участников бюджетного процесса. В кратчайшие сроки нужно этот инструмент доработать, вписать его элементы в Бюджетный кодекс и распространить его действие до муниципального уровня.
Я думаю, что на некоторых других важных аспектах остановится Антон Германович. Ещё раз хочу всех сердечно поблагодарить за работу и пожелать вам успехов в текущем году.
А.Силуанов: Уважаемый Дмитрий Анатольевич, уважаемые коллеги!
Подводя итоги работы Министерства финансов, мы видим, что финансовая политика страны за последние годы качественно изменилась. Повышена устойчивость экономики и бюджета к изменениям внешней конъюнктуры, укреплены региональные финансы, созданы зрелые институты финансового рынка.
Приведу несколько цифр. Действительно, рост экономики за прошлый год составил 2,3%. Это ещё далеко до целей, которые мы себе ставим, но тем не менее это самые высокие темпы роста начиная с 2012 года. И этот темп, который сложился в прошлом году, выше в среднем, чем за последние 10 лет, поэтому это неплохой результат. Цена на нефть, которая обеспечивает баланс бюджета и текущего счёта, сегодня составляет 45 и 35 долларов за баррель соответственно. Это тоже один из самых лучших результатов за последнее десятилетие. Профицит федерального бюджета, Вы уже сказали, Дмитрий Анатольевич, 2,6%, ненефтегазовый дефицит составляет около 6% ВВП, и Фонд национального благосостояния по итогам текущего года может превысить планку 7% от валового внутреннего продукта, мы сможем уже инвестировать этот ресурс в проекты.
Все это формирует основу для реализации национальных целей развития, поставленных Президентом. В прошлом году была также проделана подготовительная работа в этом направлении: сформирована ресурсная база для национальных проектов, приняты необходимые изменения в налоговом законодательстве, в целях увеличения финансирования инфраструктуры повышен объём государственных заимствований, создана система мониторинга исполнения мероприятий национальных, федеральных и региональных проектов.
Какие задачи мы ставим на текущий год? Текущий год – это первый год полноценной реализации мероприятий по достижению поставленных Президентом Российской Федерации национальных целей на предстоящий период. Вся работа Министерства финансов ориентирована именно на реализацию этой задачи.
В первую очередь это касается достижения национальных целей развития в сфере экономики. Рост валового внутреннего продукта должен быть выше темпов мировой экономики. Также мы должны обеспечить вхождение нашей страны в пятёрку крупнейших экономик мира. Что для этого нужно? Нужно повышение инвестиций, мы прекрасно это понимаем, в первую очередь частных инвестиций.
Чтобы добиться этого, необходимы стабильные условия ведения бизнеса, сокращение административной нагрузки на бизнес, улучшение делового климата и создание конкурентных условий. И на всё это у нас подготовлены соответствующие предложения, соответствующие планы работы министерства.
Какие здесь стоят задачи на этот год?
Первое – предсказуемость условий, в первую очередь экономических, финансовых, налоговых. Здесь уже бо́льшая часть работы сделана: введены бюджетные правила, зафиксированы ключевые параметры налоговой системы, определены правила индексации тарифов. Предстоит создать прозрачную систему неналоговых платежей, об этом мы говорим с предпринимателями. Это и было изначально предложение предпринимателей, чтобы в законодательном порядке регулировать систему неналоговых платежей, так же как и налогов. Мы сейчас находимся в диалоге, готовим предложения по изменениям налогового законодательства. Часть неналоговых платежей должна войти в состав государственной пошлины, по остальным должна быть ограничена возможность их установления. Это повысит предсказуемость работы бизнеса, о чём он нам и напоминает.
Во-вторых, снижение издержек и рисков для бизнеса. Что здесь предусматривается сделать? Необходимо возвратить наш бизнес в национальную юрисдикцию. В этих целях в этом году подготовлено предложение о продлении амнистии капитала ещё на один год с её распространением на лиц, которые переводят свой капитал из иностранных юрисдикций в нашу страну. Для этого в прошлом году был создан уникальный механизм редомициляции иностранных компаний в международные компании на территории специальных административных районов. На этих территориях действуют правила корпоративного, валютного и налогового законодательства, схожие с теми, которые применяются в международных финансовых центрах.
Вторая задача – это снижение издержек и рисков в сфере валютного регулирования. В этом году необходимо изменить законодательство, чтобы уже со следующего года отменить требования по репатриации экспортной валютной выручки в рублях в отношении несырьевого экспорта, а в отношении сырьевого предусмотреть поэтапное упразднение этой нормы к 2024 году. Такие предложения мы с Центральным банком обсудили и будем вместе двигаться. Также планируем понизить штрафы, продлить период ненаступления ответственности по валютному законодательству.
Следующая позиция. В целях создания благоприятных условий хозяйствования и снижения издержек совершенствуем контрактную систему в сфере закупок. Дмитрий Анатольевич, Вы об этом уже говорили, ставили нам такие задачи, и мы сейчас работаем над сокращением излишних процедур, избыточных требований, которые должны быть упразднены в этой сфере. Мы сокращаем количество документации и регламентов, которые должны быть существенно упрощены и переведены в цифровой формат.
Следующая задача – это снижение нагрузки на индивидуальных предпринимателей. И Вы такую задачу тоже сформулировали, о том, чтобы распространить налог на профессиональный доход, который сегодня действует только в четырёх субъектах, на все остальные регионы страны начиная с 2020 года.
Третий блок – это формирование справедливых конкурентных условий. Что здесь будем делать? Устранять конкурентное преимущество, которое сегодня есть ещё у теневого сектора, на что ориентируем работу по улучшению администрирования налогов. Будем внедрять современные технологии, работать с базами больших данных, которые уже позволили существенно продвинуться в этом направлении. В текущем году эта работа должна быть расширена за счёт мер по обелению теневых зарплат, выявления и постановки на учёт имущественных комплексов, внедрения системы прослеживаемости ввоза товаров и системы прохождения товаров от границы до розницы.
Предложение также сформулировано и по активному внедрению риск-ориентированных подходов в администрировании. Это позволяет и улучшить комфортность работы для добросовестного бизнеса, и, наоборот, создать дополнительный административный контроль, точки контроля для того бизнеса, который сегодня находится ещё в серой зоне.
Четвёртый блок – это содействие реализации конкретных инвестиционных проектов. Для этого мы находимся в постоянной связи с нашими предпринимателями, создана специальная площадка, работает специальная группа вместе с РСПП, разбираемся здесь по конкретным предложениям, которые мешают инвестированию ресурсов по конкретным проектам. На этой основе подготовлен законопроект о защите и поощрении капиталовложений и развитии инвестиционной деятельности. Он формирует современное законодательство по созданию стимулов и гарантий для инвесторов на основании соглашений между бизнесом и государством.
Следующая задача Министерства финансов – это концентрация ресурсов на приоритетных национальных целях. Нацпроекты – не единственный инструмент достижения национальных целей. Если посмотреть, сколько у нас ресурсов тратится за шесть лет реализации нацпроектов, то это 13,2 трлн рублей из федерального бюджета, чуть больше 18 трлн рублей – с бюджетами субъектов Российской Федерации, а если посмотреть все ресурсы, которые есть в распоряжении государства, то за шестилетний период это 118 трлн рублей федеральных денег и больше 240 – вместе с субъектами Российской Федерации. Ресурс огромен, и сейчас стоит задача инвентаризации тех мероприятий государственных программ на предмет их вклада в достижение национальных целей, которые определены в указе Президента.
В этой связи требуется упростить процедуру формирования и корректировки государственных программ, перевести их в форму электронных документов, вообще повысить качество и отдачу от государственных программ в том ключе, в котором мы сегодня работаем в рамках национальных проектов. Принципы проектного управления следует распространить и на государственные программы.
В этом году необходимо сформировать соответствующую методологическую и нормативную базу, чтобы в следующем уже приступить к реализации программного принципа, основанного на проектном подходе. То есть мы предлагаем, Дмитрий Анатольевич, перевести работу по госпрограммам в таком же ключе, как мы сегодня работаем и по национальным проектам. Это наша вторая ключевая задача, которая должна быть решена в текущем году.
Следующая задача – повышение операционной эффективности бюджетных расходов. Эту задачу мы будем решать следующими путями.
Первое – через проведение обзоров бюджетных расходов. Что такое обзор? Это детальный анализ расходов, который позволяет выявить актуальность норм и правил, которыми мы руководствуемся при определении наших обязательств. Это более прозрачное формирование цены контракта и устранение возможности её завышения, это дифференциация идентичных расходов различных госорганов, сравнение и на основе этого подготовка предложений по эффективности расходов.
Второе – это, конечно, госзакупки. Планируем подготовить и наполнить каталог товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд. Что это даст? Это позволит задать стандарты нормирования количественных и качественных характеристик таких государственных нужд. По контрактам с единственным поставщиком будем расширять применение механизма раскрытия структуры цены контракта с последующим контролем Федеральным казначейством и казначейским сопровождением.
Следующее направление в этой задаче – это оценка эффективности налоговых расходов. Здесь в текущем году стоит задача на федеральном уровне утвердить общие требования и сформировать на их основе индивидуальные методики оценки эффективности по каждой группе налоговых расходов, а на уровне регионов начать учитывать эти оценки в составе наших межбюджетных отношений.
Нельзя не остановиться и на задаче эффективности органов государственного управления. При современных уровнях информатизации есть потенциал сокращения количества государственных служащих. Выделение функции бухгалтерии федеральных органов исполнительной власти, её специализация на базе Федерального казначейства – это лишь часть проводимой нами работы. Задача на этот год – сформировать реестр функций федеральных органов исполнительной власти, выделив из них те, которые не относятся к публично-властным и подлежат специализации или передаче на аутсорсинг. Такие примеры действуют в целом ряде наших служб (это Федеральное казначейство, Налоговая служба), и мы видим эффект от таких действий.
Следующая задача (речь идёт о достижении одной из национальных целей) – это обеспечение работы финансовой системы как источника для инвестиций. Что мы здесь предусматриваем делать? Повышать объёмы долгосрочных сбережений и системы пенсионных накоплений. Такую задачу мы ставили уже на этот год, часть задачи была решена, мы продвинулись, подготовили соответствующий законопроект, который предусматривает создание базы для индивидуального пенсионного капитала. Нам нужно запускать этот механизм, потому что это даст возможность увеличивать пенсии нашим пенсионерам. По оценкам, индивидуальный пенсионный капитал позволит увеличить пенсии до 20% от уровня заработной платы, а также создаст дополнительный финансовый ресурс – около 1,5% валового внутреннего продукта. Здесь необходимо в этом году также определяться, и мы подготовили соответствующий законопроект.
Дмитрий Анатольевич, Вы уже сказали о необходимости запуска и развития ипотеки и содействия достижению национальной цели по улучшению жилищных условий. В этом году наша задача – обеспечить плавный переход на новую систему привлечения средств граждан для финансирования жилищного строительства. Здесь мы видим необходимость финансовой поддержки «ДОМ.РФ» и «Банка ДОМ.РФ», которые подставят плечо при переходе на новую систему финансирования строительства.
Успех достижения национальных целей развития и национальных проектов напрямую зависит от слаженной работы между федеральным центром и субъектами Российской Федерации. Здесь необходимо решить две задачи.
Управленческий аспект этой задачи – обеспечение целеполагания и разделения ответственности. Мы договорились с субъектами Российской Федерации, определили роль регионов по реализации национальных целей, каскадировали цели до субъектов Российской Федерации. И финансовый аспект – необходимо запустить полноценную реализацию национальных проектов в регионах.
У нас в текущем году действительно низкие темпы работы, в том числе и в субъектах Российской Федерации, по реализации нацпроектов. Тем не менее в законе о федеральном бюджете мы уже распределили 90% всех трансфертов субъектам Российской Федерации, и Минфином в декабре прошлого года доведены уведомления до каждого субъекта, можно уже использовать эти ресурсы для заключения контрактов по соответствующим национальным проектам. Уведомления являются основанием для внесения изменений в бюджетные росписи регионов, здесь даже и закон на региональном уровне не нужно править. Можно заключать контракты сразу в начале года. Тем не менее, что мы видим.
По состоянию на текущую дату, мы видим, что по национальным проектам заключено всего чуть больше 2 тыс. контрактов, или примерно 3% от объёма распределённых межбюджетных трансфертов в национальные проекты. При этом 21 регион вообще не заключил ни одного контракта, а 30 регионов – от одного контракта до трёх. Здесь присутствуют все финансисты субъектов Российской Федерации, я обращаюсь к вам: как можно скорее необходимо запускать реализацию национальных проектов. Дмитрий Анатольевич, мы сейчас после коллегии собираем всех коллег-финансистов с учётом наших методологов, бюджетников, с ними будем проговаривать детально вопросы запуска нацпроектов в субъектах, анализировать причины, почему пока ещё медленно раскачиваемся.
В этом году нам необходимо вместе с регионами выстроить систему мониторинга реализации нацпроектов, сделать вертикальную структуру этого мониторинга (не только на федеральном, но и на региональном и муниципальном уровнях эта система должна работать), обеспечить возможность заключения соглашений с субъектами Российской Федерации, выходящими за трёхлетний период. Об этом регионы говорили, и такие поручения, Дмитрий Анатольевич, Вы нам дали, мы их отрабатываем, и такая возможность заключения контрактов есть. Также нам необходимо выстроить систему стимулов для ответственности субъектов Российской Федерации.
Не так давно у нас прошли расширенные коллегии с подведомственными службами, на которых мы также ставили задачи по текущему году. Остановлюсь на основных из них.
Основная задача для Федерального казначейства – это расширить применение механизма раскрытия структуры цены контрактов с единственным поставщиком. Мы уже видим, что в прошлом году такие возможности были реализованы Федеральным казначейством и стоимость в этом случае контракта уменьшается от 10 до 15%.
Для Федеральной налоговой службы необходимо увеличить налоговую базу по страховым взносам и налогам на доходы физических лиц за счёт сокращения серых схем по выплатам зарплат, обеспечить комфортный переход налогоплательщиков на новый порядок применения контрольно-кассовой техники, а также реализовать меры по дальнейшей автоматизации и переводу в электронную форму сведений о государственной регистрации актов гражданского состояния, с тем чтобы запустить формирование регистра населения.
Для Федеральной таможенной службы необходимо обеспечить перевод таможенных операций в безбумажную среду, внедрить новую систему управления рисками, направленную на создание благоприятных условий для тех участников внешнеэкономической деятельности, которые являются добросовестными по той категории, которая определена Федеральной таможенной службой. Обеспечить проведение эксперимента по внедрению новой схемы взимания таможенных платежей в интернет-торговле.
Для Росалкогольрегулирования ставим задачу – обеспечить особый контроль за производством и оборотом фармацевтического спирта, включая внедрение ЕГАИС на всех этапах движения продукции, и уделить внимание контролю за производством пивоваренной продукции и её учёту в Единой государственной системе контроля.
Уважаемый Дмитрий Анатольевич, уважаемые коллеги!
Начавшийся год является самым важным с точки зрения отработки и запуска мероприятий и механизмов, которые будут обеспечивать достижение национальных целей развития в последующие годы.
Считаю, что у нас есть все ресурсы и возможности, чтобы решить эти задачи. Уверен, что коллектив Минфина, подведомственных служб, финансисты регионов справятся с возложенными на них задачами.
М.Орешкин: Уважаемый Дмитрий Анатольевич! Уважаемый Антон Германович! Я хочу поприветствовать всех сотрудников большой семьи Минфина, всех поздравить с очередным успешным годом. Я всегда рад быть в этом здании. Рад, что Минфин теперь тоже к нам приезжает в гости. У нас недавно в новом здании прошла стратегическая сессия Минфина, где присутствовало всё руководство. Всегда с большой радостью готовы вас встречать.
Я в своём выступлении буду краток. Остановлюсь всего на трёх моментах. Первое, сейчас и Вы, Дмитрий Анатольевич, и Вы, Антон Германович, в своих выступлениях говорили о новой макроэкономической реальности и макроэкономической стабильности. Я тоже хотел бы акцентировать на этом внимание с двумя простыми фактами. Если бы у нас в прошлом году не было этой новой системы, то падение цен на нефть, которое мы видели в конце года, а у нас, напомню, цены упали с 86 до 50 долларов за баррель, то есть больше 30%, больше трети нефтяные котировки потеряли, в прошлой реальности это бы всё привело к очень простой и печальной ситуации – экономическому кризису. Новая реальность позволила нам такие внешние колебания, которые ещё сопровождались всеми санкционными историями, пережить спокойно.
Также важно понимать, что эта реальность позволяет нам чувствовать себя гораздо более уверенно и на глобальной сцене. Здесь прямое сравнение, например, с 80-ми годами прошлого века, тогда Советский Союз был самым слабым звеном на нефтяном рынке, сильно зависели бюджетные доходы, платёжный баланс от поступлений, и падение цен на нефть, конечно же, привело к серьёзному экономическому кризису.
Сейчас же, в настоящее время, Антон Германович называл цифры, сколько нам нужно долларов за баррель, чтобы балансировать бюджет и платёжный баланс, эти цифры в два раза меньше, чем то, что нужно Саудовской Аравии.
Поэтому здесь мы с Саудовской Аравией относительно 80-х годов прошлого века поменялись местами. Теперь они являются самым слабым местом, и это нам позволяет чувствовать себя гораздо увереннее, и эта новая макроэкономическая конструкция – залог стабильного развития российской экономики.
Второй момент, о котором хотел сказать, – это то, что новые цели развития (Антон Германович тоже говорил об этом в своём выступлении) – это очень амбициозные показатели, и достигнуть их можно только при полной концентрации и работе на результат всем вместе, единой командой.
Это также означает, что если какой-то цели нам вдруг не удастся достигнуть, то виновато будет не только какое-то профильное ведомство, а в равной степени будут виноваты и Министерство финансов, и Министерство экономического развития. Я знаю, что большинство в Минфине настроено на совместную, командную работу. Ещё раз повторю, что без командной работы здесь ни одна из целей достигнута не будет.
Третий момент (об этом тоже Антон Германович говорил в своём выступлении) – это настройка и создание эффективно работающей системы государственного управления и бюджета, и государственных программ. Прошедший год был первым годом реализации национальных проектов. Он продемонстрировал, что, как в любой новой системе, в самом начале не всё складывается идеально. Нам нужно будет её донастраивать, состыковывать системы государственных программ, нацелить использование всех ресурсов, которые есть у государства, на достижение национальных целей. Опять же мы одинаково смотрим на эту проблематику, а значит, сможем быстро прийти к оптимальному результату. И в этом вопросе нас, конечно, ожидает большая совместная работа.
В целом хочу пожелать продуктивного года. Спасибо большое за приглашение. Всегда рад быть здесь.
А.Кудрин: Уважаемые коллеги! Я люблю выступать в этом зале. С большим удовольствием хочу констатировать, что в докладе Антона Германовича было достаточно оснований надеяться на то, что основные задачи Правительства будут исполняться. Тем не менее я не был бы руководителем Счётной палаты, если бы не обратил внимание на некоторые риски, которые, конечно, надо учитывать. Вместе с тем отмечу, что у нас есть фундаментальные достижения за прошедший период. Ненефтегазовый дефицит бюджета сократился до 6% ВВП. Это была мечта, это то, что мы до 2008 года, до кризиса, имели. Сегодня можно сказать, что мы создали основу финансовой устойчивости России, и этому можно порадоваться.
С другой стороны, это досталось высокой ценой: за три года объём расходов федерального бюджета сократился с 19,1 до 16,1% ВВП – на 3% ВВП. Это высокая цена, это сокращение государственных расходов. Для любой страны это достаточно серьёзный вызов. Тем не менее страна это прошла – стабилизировала свои финансы, снизила зависимость от нефти. Вместе с тем (вы знаете мою позицию) я считаю, что на ближайшие шесть лет можно было на 0,5% ВВП снизить уменьшение и не повышать НДС. Это больше бы способствовало росту ВВП, и тем не менее была бы достаточно стабильная финансовая ситуация.
Конечно, сейчас в первую очередь мы обращаем внимание на выполнение национальных целей и национальных проектов. Сразу хочу отметить, что большая работа проведена по национальным проектам, выделены действительно немалые ресурсы, но мы пока ждём планов достижения национальных целей, как сказано в Основных направлениях деятельности Правительства. Пока они не представлены, и мы ещё не можем до конца оценить все меры и финансовые ресурсы, которые потребуются для достижения национальных целей. Выполнение национальных проектов не всегда обеспечит в полной мере выполнение национальных целей, мы это понимаем. И общей картины пока ещё мы не видим – всех задач, которые ставит перед собой Правительство.
Второе, на что хотел обратить внимание, – это достижение высоких темпов экономического роста. Конечно, достижение высоких темпов роста не обеспечивается только выполнением национальных проектов. Это более широкий спектр шагов и задач, о которых Антон Германович сегодня говорил, это институциональные изменения, которые должны проводиться: снижение нагрузки для бизнеса, улучшение регуляторной среды, сокращение контрольных проверок, упрощение целого ряда процедур, улучшение качества государственного управления. Но я считаю, что целый ряд резервов, которые способствовали бы росту и которые являются структурными изменениями, пока недостаточно учитывается. Например, снижение доли государства в экономике. На ближайшие три года планы по приватизации в бюджетной трёхлетке записаны в размере 24 млрд рублей. Меньше ещё не планировалось в последние 15 лет на прогнозный период. Это означает, что приватизация, снижение доли государства в экономике – эта мера пока поставлена на паузу, что, я считаю, снижает какой-то внутренний драйв в экономике, поддержку или ориентацию на частный сектор.
Бюджетный манёвр, о котором говорит целый ряд исследовательских центров, институтов – ВШЭ, РАНХиГС. Мы считаем, что для достижения более высоких темпов роста нужно увеличить вложения в образование, здравоохранение, инфраструктуру, в том числе в процентах ВВП. На ближайшие три года структура государственных расходов расширенного Правительства не меняется. При этом наш анализ, в том числе модельный, показал, что образование, здравоохранение абсолютно положительно влияют на темпы роста.
Я напомню, что сейчас по образованию, здравоохранению не только вопрос по заработной плате в соответствии с указом решается. Здесь присутствуют в том числе представители образования, они скажут: на оснащение в последние два-три года (на оснащение университетов новой техникой, на новые программы) практически не хватает средств. То есть мы сегодня это чувствуем не только на голых цифрах, процентах ВВП, мы это чувствуем в реальной практике.
Много или мало расходов в национальных проектах на образование, здравоохранение? Казалось бы, немало. На образование – 1,7 трлн рублей. Вместе с тем мы впервые планируем расходы в номинальном выражении. 1,7 трлн на шесть лет – это много или мало для здравоохранения? Мы не всегда использовали такие подходы, потому что была высокая инфляция и номинальные цифры зачастую мало говорили о том, что мы делаем или собираемся делать. За предыдущие шесть лет на здравоохранение в рамках расширенного Правительства, включая все источники, было потрачено 17,347 трлн рублей. При этом если брать за базу 2012 год, предшествующий последней шестилетке, и посмотреть номинальный прирост расходов на здравоохранение сверх базового года, то это составит 2 трлн 430 млрд. То есть мы росли в номинальном выражении. Но с учётом темпов инфляции за последние шесть лет в реальном выражении расходы на здравоохранение снизились на 2,5%. Поэтому мы всегда должны осторожно относиться к такого рода расходам.
Что тогда в части будущего мы планируем? Если сохранить планирование расходов на здравоохранение на трёхлетку после нынешнего трёхлетнего бюджета на будущие шесть лет и сохранить их в процентах ВВП, то расходы на здравоохранение составят в будущей шестилетке 25 трлн 660 млрд. Достаточно большие средства. К базовому году – 2018-му – прирост в номинальном выражении всех расходов составит 4 трлн 772 млрд, то есть немало. Из них 1 трлн 700 млрд пойдут на расходы, связанные с национальными проектами. То есть остальные расходы номинального прироста будут в основном исполнением или индексацией текущих и старых обязательств. Расходы на здравоохранение в составе общих расходов, номинальных, в будущей шестилетке составят около 6,5%. Я считаю, что этого недостаточно для прорыва в области здравоохранения и в улучшении качества жизни, увеличении продолжительности жизни.
Похожая картина складывается в сфере образования. Только за предыдущие шесть лет расходы в реальном выражении снизились. На будущие годы в реальном выражении они, конечно, растут, но расходы на здравоохранение (я напомню, расходы на национальный проект составляют около 760 млрд рублей) составят всего 3% от общего объёма номинальных расходов, которые на ближайшие шесть лет планируются. Этого недостаточно для прорывов в этих сферах, в том числе в подготовке абсолютно нового поколения специалистов, работающих в новых условиях инновационной экономики.
Завершая, хочу сказать, что Счётная палата сейчас как внешний, независимый орган государственного контроля также будет проводить мониторинг национальных целей национальных проектов. Мы строим свою методологию. И в этой связи мы уже запустили на нашем сайте информационную панель по оценке и мониторингу национальных целей, национальных проектов. В соответствии с законом о Счётной палате мы имеем право и должны проверять результативность и реализуемость стратегических документов, стратегических целей. Мировой тренд сегодня связан с тем, что государственные счётные палаты большое внимание уделяют стратегическому аудиту, анализу деятельности, анализу результативности работы правительств, соответствующих государственных программ. Мы такой акцент в своей деятельности тоже будем делать. И надеемся, что будем видеть в Правительстве партнёра, говорить о рисках на пути выполнения национальных целей, национальных проектов, говорить о причинах, о мерах, которые требуются дополнительно, и в том числе, конечно, о более серьёзном изменении структуры расходов бюджета, ориентированных на новые задачи, которые стоят перед страной.
А.Силуанов: Спасибо, уважаемый Алексей Леонидович.
Денег всегда недостаточно, и мы надеемся на помощь Счётной палаты в более эффективном использовании ресурса, который есть. От того, насколько мы правильно распределим и определим приоритеты, во многом будет зависеть достижение целей. А денег, действительно, никогда много не бывает.
Э.Набиуллина: Уважаемый Дмитрий Анатольевич! Уважаемый Антон Германович! Уважаемые коллеги!
Благодарю за приглашение выступить на коллегии. Центральный банк очень активно взаимодействует с Министерством финансов, прежде всего по темам макроэкономической стабильности и развития финансового рынка. И конечно, надо признать, у нас есть определённый прогресс в создании макроэкономической стабильности, и это основа для экономического роста. Стабильность не заменяет собой рост, но это важная основа для обеспечения роста.
На наш взгляд, здесь важную роль играет бюджетное правило. Именно благодаря бюджетному правилу все реально почувствовали снижение зависимости от цены на нефть. Хотя в прошлом году бюджетное правило с разных сторон подвергалось проверке на прочность. В момент роста цен активизировались дискуссии, надо ли нам поменять цену отсечки, для того чтобы профинансировать дополнительные расходы. Минфин занял консервативную позицию – мы активно поддерживаем здесь Министерство финансов, потому что именно следование бюджетному правилу способно стабилизировать рынок. А если участники рынка будут ожидать, что при росте цен у нас цена отсечки растёт, при снижении цен – падает, то, конечно, это не будет способствовать стабилизации.
Мы в прошлом году были вынуждены приостанавливать покупки валюты в рамках бюджетного правила. Дважды сталкивались с ситуацией резко возросшей волатильности на рынке из-за внешних событий и как агент Минфина приостанавливали покупки. При этом правило продолжало выполняться. Фонды Минфина пополнялись, но временно это происходило за счёт резервов Центрального банка. И мы видели, что, с одной стороны, ситуация на рынке в результате таких действий стабилизировалась, эмоциональная реакция сходила на нет. С другой стороны, сама суть бюджетного правила, сдерживающее действие бюджетного правила сохранилось. Я бы хотела отдельно подчеркнуть (этот вопрос ещё остаётся иногда у участников рынка), что мы не использовали и не планируем использовать операции по бюджетному правилу как инструмент управления номинальным курсом рубля. В случае повышенной волатильности на валютном рынке мы будем полностью приостанавливать покупки, а не частично. И делать это исключительно, чтобы не оказывалось давление на рынок, а не добиваться каких-то изменений курса.
Бюджетное правило в совокупности с мерами денежно-кредитной политики, действительно, довольно устойчиво защищает финансовую стабильность. Но было бы неправильно, если бы я не упомянула слабое место, которое у нас ещё остаётся: отсутствие внутренних источников длинных денег. Да, мы добились снижения зависимости валютного курса от цены на нефть, но сейчас в колебаниях курса существенно выросла роль поведения нерезидентов. Эта зависимость небезобидна. На поведение краткосрочных внешних инвесторов могут повлиять – и мы неоднократно это видели – и общая оценка привлекательности развивающихся рынков, и геополитические факторы.
Собственная инвесторская база, наличие мощных институциональных инвесторов делает финансовые рынки страны более стабильными. И важно, чтобы это были инвесторы с долгосрочными стратегиями. Поэтому для того, чтобы обеспечить и улучшить финансовую стабильность, мы должны думать о внутренних инвесторах. Надеюсь, что нам с Минфином и другими ведомствами совместными усилиями удастся сформировать такой институт. Антон Германович говорил уже об индивидуальном пенсионном капитале, о двух важнейших задачах индивидуального пенсионного капитала – повысить уровень пенсий и дать стране длинные источники. Но это важно и с точки зрения финансовой стабильности. Нам нужны такие собственные длинные источники. Мы здесь готовы совместно с Минфином работать.
У нас с Минфином очень широкое поле взаимодействия по развитию финансового рынка, совершенствованию регулирования. Мы понимаем, что финансовый рынок – это важный элемент реализации национальных проектов. Потому что национальные проекты в значительной степени опираются (и должны опираться) на частные инвестиции и без развитого финансового рынка это может быть проблематичным.
Мы двигаемся по разным направлениям. Антон Германович упомянул тему, по которой было много дискуссий, но мы достигли согласия, это важно, по валютному контролю и по реализации 115-го закона. Действительно, мы с вами одинаково понимаем задачи. Мы хотели бы снизить нагрузку на добросовестных участников внешнеэкономической деятельности. Но при этом иметь надёжные барьеры против тех, кто незаконно выводит эти средства. Одномоментно демонтировать сложившуюся, существующую если не годами, то десятилетиями систему валютного контроля достаточно сложно. Мы бы получили ряд проблем. Поэтому мы нашли понимание, как, какими этапами мы двигаемся, и прежде всего по несырьевым экспортёрам, с рублёвой валютной экспортной выручкой. Но и по сырьевым экспортёрам также. И одновременно будем создавать, я надеюсь здесь на взаимодействие, механизм действенного контроля против незаконных операций. И надеемся, что снижение здесь издержек добросовестный бизнес почувствует уже в ближайшее время.
Ещё одна тема, которая беспокоит финансовый рынок и банковское сообщество, – тема конкуренции. Прежде всего – размещение средств бюджета и госкомпаний в банках. Отбор банков для предоставления госгарантий и некоторых других сервисов и услуг. Сейчас существует по меньшей мере 22 разных перечня критериев, которые устанавливаются для банков, по участию в разного рода программах. По 14 из них уже критерием стали рейтинги. Мы специально рейтинговую индустрию для этого реализовывали, но по остальным этого, к сожалению, не произошло. По шести до сих пор в качестве критерия существует прямой или косвенный контроль государства над банком. По трём – это прямые требования к размеру капитала. И почти по всем капитал учитывается как один из критериев. И нам, конечно, кажется, что это надо менять.
Алексей Леонидович говорил о доле государства в экономике. У нас большая доля в финансовых средствах именно средств бюджета, госкомпаний, госкорпораций. И когда Правительство принимает решение о том, что к определённым финансовым ресурсам имеют доступ только государственные банки, это, конечно, потом транслируется на уровень субъектов Российской Федерации, муниципалитетов. И когда мы отсекаем небольшие частные банки от этого рода ресурсов, прежде всего страдает финансирование малого бизнеса, с которым эти банки работают. Мы здесь бы хотели, мы давно обсуждаем эту тему, продвинуться, для того чтобы создать равные условия конкуренции. И при использовании рейтингов сильно не завышать их, а для банков с более низким рейтингом смотреть на ограничение объёмов предоставляемых ресурсов.
Эта схема была бы очень важна и в подходах к проектному финансированию, эскроу-счетам, мы тоже об этом говорили.
Я хочу поблагодарить всех сотрудников Министерства финансов за конструктивную работу. Мы всегда видим, что даже в сложных вопросах вы стараетесь вместе с нами найти общий язык, найти, как решить задачу, не «замотать» её и добиться результатов. И за это очень благодарны и надеемся на такое же сотрудничество в будущем.
А.Макаров (председатель комитета Государственной Думы по бюджету и налогам): Мне кажется, очень о многом из того, что необходимо сделать, уже сказано. Здесь собрались финансисты, собрались люди, которым придётся всё реализовывать.
Дмитрий Анатольевич, хотел бы сказать огромное спасибо за решение, которое Вы оперативно приняли. Надо менять стереотип, который сложился у нас, наверное, за многие годы и который просто не учитывает значение и объёмы новых задач. Несколько слов о том, что нам действительно мешает. Это уже сегодня звучало, потому что все всегда находились в парадигме: пока не заключены соглашения, конкурсы объявлять нельзя. Как только мы говорим о том, что конкурсы объявлять нельзя, – всё, дальше 44-й Закон, который сам по себе надо править, потому что он, строго говоря, для целей, для которых он создавался, не работает. Иногда бессмысленные процедуры создают иллюзию защищённости денег и того, что победит реально тот, кто достоин победить… Ограничения 44-го закона надо менять. Но он идёт последовательно за заключением соглашений, и деньги в лучшем случае регионы получают где-то в конце мая (на самом деле в июне).
Это только первая часть вопроса, а есть ещё вторая, с которой тоже хотели к Вам обратиться. Ведь ещё хуже ситуация, скажем, с иными межбюджетными трансфертами. Потому что если эти средства у нас проходят через бюджет и их хотя бы знают, то иные межбюджетные трансферты – это то, что Правительство утверждает к 1 апреля. А что такое иные межбюджетные трансферты? Это в первую очередь дороги, национальный проект «Безопасные и качественные автомобильные дороги». Дальше у нас возникает действительно смешная ситуация: 1 апреля Правительство выпускает соответствующий документ, и мы выходим на те же конкурсные процедуры, только уже не после 15 февраля, а после 15 апреля. В результате деньги на дороги придут в регионы хорошо если в августе. Но в стране в это время, особенно в нашей стране, начинать делать дороги… Надо в это время уже заканчивать, потому что климат не позволяет. Наверное, в Краснодарском крае ещё можно, а где-то уже поздно строить. И получается, что мы теряем целый цикл.
Это первое предложение. И я сейчас не случайно об этом говорю. Наверное, стоит разделить задачу. Вы об этом сейчас говорили, Дмитрий Анатольевич. Есть вещи, которые надо решить немедленно, чтобы этот год не пропал, и здесь очень многое уже было сказано. А есть вещи, которые необходимо изменить к следующему бюджетному циклу. Может быть, стоит вообще отказаться от понятия «иные межбюджетные трансферты». Средства в бюджете распределены, и как только бюджет принят, в соответствии с Бюджетным кодексом через пять рабочих дней Минфин довёл до регионов – всё, все процедуры запущены. Реально мы можем запускать их даже не дожидаясь 1 января, мы можем это делать раньше. То есть к моменту заключения соглашений всё прошло и всё начинает работать. Это позволит не просто существенно сократить сроки, а начать реализовывать, чтобы деньги не лежали, а работали.
Ведь лежат не только федеральные деньги. Хорошо бы, если бы лежали только федеральные. У нас остатки региональных средств на счетах (это несвязанные средства) – 2 трлн рублей. Когда мы смотрим их по месяцам на счетах регионов, они растут. Никаких оплат не происходит. А где ограничения? Почему бы самим не начинать финансировать? Ведь норма Бюджетного кодекса о том, что, если ты что-то начал финансировать, тебе вернут из бюджета, есть.
Я приведу пример. Омская область, приказ Минфина (приказ с 2011 года существует, никогда не менялся): лимиты бюджетных обязательств региона не доводятся в полном объёме до фактического предоставления средств федеральной субсидии в соответствии с заключёнными соглашениями. То есть, по существу, сами регионы устанавливают это ограничение для себя, потому что боятся, как бы чего не вышло. Когда я говорю, что надо ломать стереотипы, я имею в виду, что их надо ломать на всех уровнях.
О 44-м законе я говорил, но хотел бы обратить внимание на такое обстоятельство. Вы сказали, что не на три года, а на шесть лет надо заключать – абсолютно справедливо, но надо поменять ситуацию, которая сложилась в этом бюджете. На три года можно было заключать и сейчас, но даже там, где средства распределены в бюджете на три года… Например, субсидии по молоку. Минсельхоз распределяет их только на один год. А почему? В бюджете они стоят на три года. А регионы заключают соглашения только на один год. Это бессмысленно. Я уж не говорю об объектах. Больницы, например. Срок три года установлен, а соглашение Минздрав заключает на один год. По объекту как такое может происходить? Это необходимо менять.
Последнее, на что хотел бы обратить внимание: важнейшая проблема реализации нацпроектов – это избыточная зарегулированность федеральным законодательством. Есть рациональные требования, а есть нерациональные. В разных регионах по-разному. Скажем, в Пермском крае 75% расходных обязательств субъекта регулируется федеральным законодательством. И эта ситуация – общая по стране. Когда мы решаем вопрос эффективности использования средств и говорим об ответственности, о том, что мы должны решать эту задачу все вместе, надо не ограничиваться тем, чем мы уже много лет занимаемся – считаем полномочия, создаём их реестры, а реализовывать решения, которые сегодня будут приняты.
Д.Медведев: Уважаемые коллеги, во-первых, хочу отметить высокую степень погружённости коллег в материал и их, можно сказать, взаимозаменяемости. Министр финансов отлично уже освоился в роли Первого заместителя Председателя Правительства – выступает от имени Правительства. Руководитель Счётной палаты выступает практически так же, как мог бы выступить Министр экономики, говоря о достижениях важнейших государственных целей. А Андрей Михайлович Макаров выступил на уровне руководителя Счётной палаты, имею в виду сказанное им о контроле за расходованием средств. И это вселяет уверенность в том, что задачи, которые перед нами стоят, действительно нам по плечу.
Хочу ещё раз обратиться к нашим коллегам, которые представляют здесь регионы. Прошу максимально внимательно относиться к заключению контрактов, к исполнению обязательств, которые в настоящий момент вами формируются. Вы прекрасно понимаете, что сейчас это ваша ответственность, и первыми за исполнение или неисполнение этих обязательств будете отвечать вы, а потом уже губернаторы. Это исключительно важная часть работы, которую нужно проводить начиная с конца года – после появления закона о федеральном бюджете.
Но при этом не могу не согласиться и с тем, что было сказано коллегами, да и я в своём выступлении об этом говорил: нам действительно нужно совершенствовать процедуры, установленные так называемым 44-м законом, потому что они крайне консервативны, не достигают цели. Потому что они создают иллюзию некой прозрачности использования лучших практик и других самых разных важных вещей, но в конечном счёте они просто обременительны, а время мы теряем, и в данном случае это время исключительно драгоценно. Давайте подготовим предложения. Рассчитываю здесь на совместную работу Минэкономразвития и Министерства финансов. Прошу соответствующие предложения внести.
Здесь звучали некоторые конкретные вещи. Я сейчас не хочу ничего предвосхищать, но мы, действительно, обсуждали: нужно рассмотреть целый ряд существующих инструментов, включая иные межбюджетные трансферты. Может быть, есть смысл изменить законодательство. Эта модель появилась именно потому, что что-то не укладывалось в другое. Поэтому и придумали это определение, которое всё время создаёт разные перекосы. Давайте проанализируем это, прошу доложить предложения по этому поводу.
По поводу списка банков, о котором говорила Эльвира Сахипзадовна. Вы правы: нужно выходить на единые подходы к формированию подобного списка, имея в виду конкурентные начала и положив в основу именно рейтинги, а не какие-либо другие подходы. Поскольку мы понимаем, как эти списки появляются. Зачастую, если нужно решить ту или иную задачу и, скажем прямо, поддержать тот или иной банк, вводится соответствующая запись в решение, и таким образом этот список возникает как абсолютно самостоятельный. Давайте постараемся это всё свести к набору понятных условий. Думаю, это можно сделать.
Выступления коллег зачастую выходили за рамки вопросов, которые рассматриваются на коллегии Минфина, что само по себе неплохо. Они требуют отдельного анализа. Надеюсь, коллеги подготовят соответствующие предложения.
Источник: http://government.ru/news/36175/